| 来源： |
中国报道 |
发布时间： |
2009年03月09日 16:11 |
作者： |
朱光磊;贾义猛 |
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2007年10月，中国共产党的十七大报告明确提出加快行政管理体制改革，抓紧制定行政管理体制改革总体方案，并首次提出"加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制"的改革新举措。2008年2月27日，中共十七届二中全会审议通过关于深化行政管理体制改革的意见和国务院机构改革方案草案。2008年3月15日，十一届全国人大一次会议高票通过国务院机构改革方案，其中，大部门体制改革正式成为本轮国务院机构改革的体制和机制创新之举。
其后，作为国务院机构改革的中心环节和大部门体制改革探索的具体部署，新一届国务院所属部门的组建和"三定"工作即行展开。从2008年3月23日到6月29日，作为国务院机构改革新行组建的五个大部，交通运输部、环境保护部、人力资源与社会保障部和工业与信息化部先后挂牌运作。6月25日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议通过了部分国务院组成部门、直属机构和部委管理国家局的《主要职责、内设机构和人员编制规定》并付诸实行。截至2008年10月底，已有46个国务院所属部门的"三定"规定对外公布并正式实施。
就此，大部门体制改革在中央政府层面的探索与实施的阶段性任务初步完成，国务院机构改革方案和各部门的"三定"规定所确定的机构调整与职能整合也已平稳到位，改革的成效正在逐步显现。
回顾和考察去年以来中央政府层面的改革过程，可以发现，大部门体制改革的探索和实行，大致呈现出了一种总体设计、配套推进的特色布局。
政府职能：转变+优化
机构改革和大部门体制的构建，坚持以职能的转变和优化为基础。这次机构改革，虽然从机构数量上看，国务院的组成部门仅是从上届政府的28个调整为27个，但在改革的具体实施过程中，不仅按照职能有机统一的原则新组建了交通运输部等5大部委，而且把促进政府职能转变确定为所有部门"三定"工作的核心，职能优化工作涉及到了所有部门。从已经公布的各部门"三定"内容可以看出，无论是新组建或调整变动的部门，还是机构未作调整的部门，都将职能转变作为首要任务，在对既有职能进行逐一梳理分析后，把政府部门不该管的事项交出去，把该由政府管理的事项定清楚并予以强化和完善。
据统计，目前已完成"三定"的46个国务院部门共计取消、下放、转移职能60余项，取消一些微观管理、行政审批和评比表彰等事项，将可以由地方承担的事务交给地方政府，将一些技术性和具体事务交给事业单位或中介组织。同时，按照加强经济社会事务的宏观管理、把政府该管的事项切实管好的要求，加强了90余项职能。
值得关注的是，在改革过程中，改革举措的规范性和透明度有所提高。2008年6月25日，国务院常务会议审议通过部分部门的"三定"规定，相关文件不再被称为"三定方案"。从"方案"到"规定"的用语变更，也显示了其约束力和规范性有所提高，这将对改革措施的贯彻落实起到保障作用。有的学者进而建言，在条件成熟时，制定《国务院组织法实施细则》等更为规范的组织法规。同时，在有关部门的"三定"规定被国务院批准通过后，各个部门比较及时地将"三定"内容向社会公布，使机构改革的透明度和公开性显著提高。
改革核心：厘清权责关系
理顺权责关系成为大部门体制改革的核心内容。大部门体制的具体实施，并非简单地合并几个部门为一个大部门就可以实现，而是直接要求努力厘清不同部门之间的权责关系，进而达到克服职责交叉和权责脱节的弊端。在国务院的"三定"工作中，一方面，在依照职能有机统一原则组建新部门的同时，坚持一件事情原则上由一个部门负责，以解决职责交叉问题。例如，在第一批完成"三定"的46个部门中，70余项职责交叉和关系不顺的问题得到有效解决，广泛覆盖宏观调控、环境资源、工业等行业管理、涉外经贸、市场监管以及文化卫生等各社会管理领域。
另一方面，对于确需多个部门管理的事项，则明确牵头部门，分清主次责任。比如，在食品安全监管方面，明确卫生部负责食品安全的综合协调，国家工商总局、质检总局、食品药品局等部门各负其责。在2008年9月发生三鹿奶粉事件后，国务院立即成立了由卫生部牵头的小组领导解决问题，总体上看，应对较为有力。与此同时，本次改革也进一步推动了部门间协调配合机制的健全，强化部际联席会议等协调机制，并在此基础上调整和控制了国务院议事协调机构的设置。比如，为适应部门重组和完善部际协调机制的新情况，撤消了25个原有的国务院议事协调机构。
此次国务院机构改革的"三定"工作，在理清部门职权关系的同时，还相当重视明确和强化部门责任。在第一批46个部门中，明确和强化了各个部门的共计200多项责任。通过上述改革举措，政府部门各自职权明确、责任清晰和部门间协调有力的局面，正在逐步形成，行政绩效也将会进一步提高。
部际整合与"部内优化
"在实行大部门体制改革过程中，部际整合与"部内优化"受到同等重视。探索实行大部门体制改革，不仅需要在职能优化的基础上调整和重组部门，明确权责和理清关系，同时需要高度重视部门内部的权责、机构和编制的科学和合理配置，不能走简单的合并之路。否则，原来存在的部门间的职责冲突就有可能演化为部门内设机构之间的冲突，职责交叉问题依然难以解决。
可喜的是，在本次国务院机构改革的实施过程中，对于各个部门的内设机构，也同时强调适应部门职能转变的要求，优化结构，内部整合，精干设置。新组建或调整变动的部门，有关司局随职责相应划转，并按照改革要求重新整合，进一步突出工作重点。机构未作调整的部门，对内设机构也进行了优化整合，同时适应新形势新任务的需要，按照全面正确履行职能的原则，加强重点业务司局，加强社会管理和公共服务。
例如，新组建的人力资源和社会保障部，就按照减少职能交叉、坚持一事一司（局）负责的原则，对原有两部的7个部门进行了彻底整合，对职能相近、业务交叉的5个司局进行了重新整合，并增设了农民工工作司、调解仲裁管理司、劳动监察局等，以便更好地解决群众的切身利益问题。在人事编制方面，本次改革，在原有国务院编制总数未被突破的前提下，按照"人随事走"的原则，部门之间以及部门内设机构之间的人事编制也相应进行了调整和优化，有增有减。
前瞻改革：意义与限度
从各国行政改革的经验来看，在职能和任务整合的基础上探索实行大部门体制确实是克服行政管理中的职责交叉和部门主义倾向的有效途径之一。我们相信，作为一项制度创新的改革举措，在中央政府层面，大部门体制的正式确立和有效运作，对国家行政管理体制的完善和服务型政府的建设将起到积极的推动作用。同时，着眼于2020年建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的目标，也应看到，在中央政府层面，截至目前的大部门体制改革，仍处于探索阶段，职能调整和部门整合的任务仍然很大。因为，在总结既有改革经验的基础上，大部门改革可以进一步深化并在其他政府职能领域（比如，"大农业"、"大文化"）适时推进。
在合理评价大部门体制改革积极成效的同时，还应清醒地认识到大部门体制改革的限度，不能盲目乐观，过高期待这一改革的效果。克服和解决现存行政管理体制的弊端和缺陷还需对症服药。现存行政管理体制乃至政治体制的结构性问题，包括"政府职能的错位"、"政府间关系的错综复杂与条块分割"乃至"党政不分、以党代政"等深层次的矛盾，并非仅仅靠推行大部门体制改革就能解决，而有赖于政治体制和行政管理体制的多环节的改革措施的配套协调实施。
随着中央政府层面改革的深入展开，地方政府机构改革也开始启动。其中，作为地方政府机构改革的先锋，上海市率先提出了将政府机构的调整和党委工作机构的调整相结合的新思路。这一思路将政府机构改革同党务部门改革相结合，将行政管理体制和更广泛的政治体制改革联系起来，是值得关注和鼓励的。
朱光磊南开大学教务长、周恩来政府管理学院教授贾义猛南开大学周恩来政府管理学院讲师
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