| 来源： |
第一财经日报 |
发布时间： |
2011年05月26日 08:12 |
作者： |
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河北省香河县的重大土地违规事件，成为最近一段时间以来在此方面反响最大的案例。多名官员被免职或撤职，一些开发商的建设项目被叫停――事情的善后与发展，正沿着一条被整治的道路有序行进。
在本报昨天的社论里，我们追问了一句：还有多少土地在被“以租代征”？很明显，在每年违法用地案件高达数万起的背景下，香河县事件怎么可能成为孤案呢？由于利益的驱使，不少地方政府充当违法主角，这是一起又一起相似违法案例一再发生的最主要因素。
香河县的土地违规事件，已经造成了相当可观的损失，这体现在各个方面。地方政府自然是“丢了孩子又折兵”；大量不能复耕的土地，也是损失之一；被套入案子中的开发商，原本是图谋利益而来，现在多少又有些受害者的意味。当然，最不能被忽略的一个重要人群，即是在“城乡统筹、建设新农村”的名义下土地被征的农民。
在土地流转的利益格局中，农民处于弱势地位，基本上没有什么谈判权。不论是在香河县，还是在其他地方，皆是如此。也正因此，香河县政府以所谓的公共利益为名，轻而易举地就将农民手中的土地流转、包装成永久性建设用地。这样的违规土地流转行为，既造成了土地资源的大量浪费，也往往直接造成对农民利益的侵害。
我们必须再提出一些问题：在农民土地财产权利模糊不清的情形之下，在地方政府经营土地与管理土地职能合一的制度框架之下，土地流转背后的地方牟利冲动如何能够真正抑制？农民起码的博弈能力与合法利益该如何得到维护？当前，因为土地流转引发的社会冲突日益呈上升趋势，这其中又包含着较为严重的土地腐败问题。
仅从香河县的问题看，这一次违规、违法占用的土地至少4000多亩。如果再看一些全国性的数据，更可知土地流转背后隐含着多么强烈的地方获利冲动。2007年前的十年，全国土地流转年均增长14%。2008年土地流转猛增70%，2009年再增50%。在地方政府与开发企业的合力推动下，目前全国已累计流转1.7亿亩以上的土地，超过全国承包耕地面积的12%。全国土地流转面积和流转率同创新高，是一个值得重视的现实。
按照现行的政策，政府对于农地流转拥有行政垄断权。经济学家周其仁曾分析过这种垄断权对地方行政主体竞相经营土地的刺激作用。在征用农地成本往往较为低廉的情况下，这个成本与批租土地收益间相当大的差额成为政府经营土地的红利。如果土地是“无偿划拨”的话，则“划拨”与二级城市土地市值之间的差额显示出“划拨权”的租值。
显然，无论地方政府对流转后的土地作何处理，处理结果中都隐含着某一种收益，且也存在着各种土地腐败的空间。而要遏制土地流转背后的牟利冲动，除了事后问责等制度压力之外，一个很重要的路径，就是要改革集土地管理与土地经营于一身的体制，甚至打破政府流转农地的行政垄断权。市场化的农地流转机制，需要深入探索。
学者巴泽尔曾云：离开了清楚界定并得到良好执行的产权制度，人们必定争相攫取稀缺的经济资源和机会。市场化的农地流转机制，事实上当与土地所有权交给农民的探索结合在一起。这在真正惠及农民的同时，也将最终打破政府垄断包办土地的局面。
在土地产权制度变革未有明显突破的情形下，土地流转过程中如何维护农民的应得利益，这是另外一个现实课题。到目前为止，各地对征地补偿的水平还是偏低的。诸多已经出现的冲突一再表明，这个事情若处理得不好，就不仅是一个关乎公平的问题，更有可能为将来更多的社会问题埋下隐患。
去年底发布的中国社科院公布的《2011年中国社会形势分析与预测》蓝皮书，曾警示伪城市化牺牲农民利益。诸如香河县这样的土地流转，正是伪城市化的典型案例。要避免新一轮的土地流转成为卑劣的“圈地运动”，一则需要提高征地补偿的法定水平，二是需要建立、完善被征地农民纳入社会保障的制度。
其实，遏制土地流转背后的地方政府牟利冲动与强化对被征地农民的利益保障，是一个硬币的两面。农民在土地流转过程中利益损害的状况再也不能继续下去，土地流转制度也需要在整治中进一步完善、健全。
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