| 来源： |
第一财经日报 |
发布时间： |
2009年01月14日 10:59 |
作者： |
辛华;尹来盛;刘建党 |
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改革开放30年来，随着经济的快速增长，我国的城市化进程也在深入展开，一方面大量的农民工进城务工，绝大部分进入普通生产线和简单服务行业，从事体力劳动，成为低收入阶层的主要构成部分；另一方面，城市规模的不断扩展，使得城市公共事业（尤其是公交、医疗教育等）的供需矛盾日趋紧张。由此，城市中滋生出一个特殊群体，现在流行的叫法是“灰色群体”，主要从事无证销售和违规经营活动，成为现代城市管理的一个新问题。
问题所在
2008年2月23日，南方某市一间小食品店发生一起中毒事件，63名群众就餐时出现中毒症状被送往医院治疗，其中2人经抢救无效死亡，住院治疗19人，医学观察42人，事故的原因被认定为无证排档的食品和水受到亚硝酸盐污染。类似事件在各地时有发生，成为危及社会和谐的因素之一。
事实上，在许多城市的大街小巷中，存在着大量类似的不符合城市管理要求或突破相关政策法规的非正规就业群体，在大多数城市现行的法律法规下，他们属于城市管理部门取缔的对象。
他们主要包括：蓝牌车运营、黑网吧、黑诊所、无证摊贩等。据统计，在广州有约60万人在政府管理之外，而深圳包括灰色群体在内的各种衍生人口大约有200万之多。
灰色群体所从事的基本上是没有取得合法证照的工作，他们通过自己的劳动和技能来谋生，一般不会对社会构成直接的威胁。但是无证经营也使得行业监管部门无法对其实施有效监管。他们处于监管的真空状态，一定程度上给城市带来了公共安全隐患。正因如此，很多城市对于灰色群体主要采取不定期的联合执法和定期排查来予以整顿，以罚款和查封作为主要的惩罚手段。然而，一方面由于执法手段和惩罚力度缺乏法律上的明确规定和统一标准，加上其本身较难识别，使得针对灰色群体的执法行动执行起来难度大、成效差。另一方面，由于违规成本低，在谋生压力与利益诱惑的驱使下，灰色群体往往冒着被取缔的风险顶风经营，在查封后也很容易死灰复燃。
实际上，灰色群体问题“久治不愈”既有满足低消费群体需求的“群众基础”，也有公共产品供不应求的“政策背景”，概括起来主要有以下几个方面：
第一，城市公共产品的供给滞后，使灰色群体满足了部分市民生活便利性的要求。随着城市化进程不断加快，城市区域和空间迅速扩张，人口快速膨胀，而配套的公共服务安排却没能及时跟上。于是“蓝牌车”、黑中巴、无证摊贩等恰好能够满足居民的便利性要求，他们的存在甚至得到了部分群众的默许，政府在实施禁令与采取取缔行动过程中，往往难以得到群众的支持与配合。
第二，低端消费群体的存在，使得灰色群体成为城市供应生态链的有机组成部分。在快速城市化的过程中，大量农村剩余劳动力涌入城市寻找就业机会。他们主要从事低收入行业，难以支撑基本刚性的城市普通消费。此外，在劳动和社会保障制度覆盖面有限的情况下，他们难以享受只有本地居民才能享受到的医保待遇。
第三，高市场准入门槛导致正规企业营运成本高企，为灰色群体留下了市场机会。许多行业的进入都有明确的资金、规模等各种要求，这使得普通的经营者因难以达到相应的要求而被拒之行业之外。于是不受约束的黑网吧、黑的士应运而生。
对策
笔者以为，在建设服务型政府、构建和谐社会的过程中，各城市在解决普遍存在的灰色群体问题时，与其发布禁令或设置高门槛来防堵，不如直面现实，对其进行有序的引导和规范。笔者认为，未来城市管理的公共政策安排，应该增加以下几点考虑：
首先，坚持以人为本的城市管理理念与包容开放的城市精神。在城市管理中应尽量避免对灰色群体使用行政手段，应综合运用经济手段、法律手段、教育手段等来提高城市管理的效率。
其次，充分考虑不同消费群体的需求，防止政策设计“一刀切”。在城市规划与政策设计过程中，要把人们的生活便利性放在重要位置，并综合兼顾不同区域和不同居住群体的需求特征。
最后，在不影响公共安全的前提下，重新审视部分行业的准入门槛。城市应以实际管理人口作为政府公共产品供给的依据，否则只能导致公共设施的严重不足。因此在不影响公共安全和有效监管的前提下，对餐饮、医疗、出租车等行业可适当降低准入门槛，这样不仅能对以前未能纳入监管范围的灰色群体实施有效监管，潜在供给也能释放出来，同时还有利于缓解当前我国严峻的就业形势。[本栏目为本报和综合开发研究院（中国?深圳）联合推出]
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