| 来源： |
中国投资 |
发布时间： |
2009年01月09日 16:20 |
作者： |
吴亚平 |
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改革开放以来，我国投资建设和投资体制改革取得了辉煌的成就，有力地推动了经济社会的持续、快速发展，同时确立了"投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化"的新体制框架和适合社会主义市场经济发展要求的投资调控体系。30年投资的基本经验是经过长期实践探索总结出来的，今后仍需坚持和倡导。
坚持体制和机制改革创新
改革开放的历史进程，是解放思想、理论创新和实践创新的过程。30年来，投资领域无论是投融资管理体制、建设实施和投资宏观调控，改革创新、大胆探索的步伐一直在不断向前推进。
在投资管理体制方面，为强化投资责任约束机制，提高投资效益，改革开放初期，试行了基本建设拨款改为银行贷款的改革措施。上世纪80年代中期试行投资包干责任制，80年代末期实行基本建设经营性基金制并成立了能源、交通等6大投资公司;'90年代中期又推行经营性国有投资项目资本金制度，2004年《国务院关于投资体制改革的决定》（下简称《决定》）又明确提出"政府投资资金按项目安排，根据资金来源、项目性质和调控需要，可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式"。
在投资项目审批管理方面，中央政府逐步下放审批权限，简化审批手续，不断扩大企业投资决策自主权和地方各级政府的审批权限，《决定》则更进一步提出对政府投资项目和企业投资实施分开管理的改革措施，即对政府投资项目继续实施审批管理，但审批程序更加简化（对政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告），而对企业投资项目，如不使用政府投资资金建设，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。
在投资决策方面，为提高投资决策水平，上世纪80年代即借鉴国际经验推行项目可行性研究制度并逐步推行项目咨询评估制度，《决定》更进一步提出"咨询评估要引入竞争机制，并制定合理的竞争规则；特别重大的项目还应实行专家评议制度；逐步实行政府投资项目公示制度"。
在融资机制方面，为拓展投资建设项目的融资渠道，完善融资方式，也推行了很多改革创新措施，如发行国家重点建设债券，建立政府专项建设基金/收费，设立专项税收（如车船购置税、城市维护建设税等），利用国外贷款，发行公司股票、企业债、公司债、短期融资券和可转换公司债券等直接融资方式，发行长期建设国债，引入BOT（建设－经营－转让）、PPP（公私合作经营）、BT（建设－回购）等项目融资方式，开展资金信托融资方式，等等。
在投资项目建设实施方面，改革创新的步伐更大。为落实投资责任主体，上世纪80年代即开始改革建筑业实现了项目建设责任主体与施工单位逐渐分离以及勘察设计单位企业化、社会化，同时开始试行工程招标投标制和工程建设监理制。上世纪90年代初，提出试行项目业主责任制，随着合同法的颁布实施，投资建设项目的合同管理制逐步推行；90年代中期，则对经营性大中型国有投资建设项目实行项目法人责任制，同时一些地区开始探索对非经营性政府投资项目实行集中统一管理（代建）和"交钥匙"等建设模式的探索。通过长期的改革和探索，到2000年左右，我国确立了以项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制等"四制"为核心的相对完善的建设管理体制。2000年后，为适应加入WTO和"走出去"的需要，又开始大力推行"工程总承包"和"项目管理"等国际上通行的项目组织实施方式。到2004年，针对非经营性政府投资项目长期存在的非专业化管理和建设单位行为不规范的问题，《决定》又明确提出对非经营性政府投资项目要加快试行代建制。
在投资宏观调控方面，改革创新主要体现在3个方面。其一，从上世纪80年代的以计划和行政手段为主的直接调控方式逐步改革为90年代以来以经济和法律手段为主、辅以必要的行政手段的间接调控方式；其二，改革和完善计划、投资、财税、金融、外汇、价格等相关措施，逐步形成国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系；其三，也是最重要的，适应经济和社会发展的需要，将投资调控从宏观调控的主要目标逐渐转为次要目标乃至手段，投资调控本身逐渐转为服务于经济发展、物价稳定、扩大就业等更高层次的调控目标。
实践证明，上述30年来投资领域的改革创新，完善了投资运行的内在机制和体制政策环境，调动了各类投资主体的积极性，发挥了市场在资源配置中的基础性作用，有力地推动了投资的快速增长和经济社会的持续稳定发展。今后投资领域仍需按照完善社会主义市场经济体制的要求，不断进行改革创新。
充分发挥市场机制在投资配置中的基础性作用
在传统的计划经济体制下，政府主要采用高度集中的指令性计划和依靠行政性手段来管理各项经济活动。改革开放30年来，国家对原有投资体制进行了一系列改革，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。这一新体制格局的最大特点是确立了企业在投资活动中的主体地位，市场机制在投资配置中发挥着基础性作用。
从投资主体看，除政府投资主体外，主要是以市场为导向的国有企业投资主体、外商投资主体和民营投资主体，这类投资主体主要依据市场需求、企业自身发展需要和自身投资能力作出投资决策，并获取投资收益和承担投资风险。
从资金来源渠道和融资方式看，除政府投资资金渠道外，投资领域的绝大多数资金来源于银行、外资、证券市场和企业自有资金，这些资金的配置，从总量、结构到价格（成本），也主要以市场为导向，取决于市场需求。即使是完全由政府按计划手段配置的投资资金，为适合不同投资主体和不同性质项目的需要，也实行了直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息和转贷等多种方式。
从建设市场看，参与投资项目建设实施活动的各类主体，完全转变为"自愿参与、自主决策、自担风险"的经济实体，投资建设项目的咨询、勘察设计、施工、设备和材料供应等，均主要由市场竞争决定。
总之，30年来的实践证明，充分发挥市场机制在投资配置中的基础性作用，极大地调动了各类投资主体的积极性，促进了投资持续、快速增长。今后仍要进一步确立在国家宏观调控下充分发挥市场机制在投资配置中的基础性作用。
投资管理和监督软的更软、硬的更硬
在传统的高度集权的计划经济时期，政企不分，政资不分，政府缺位和越位的问题同时存在，该由政府管的没有管好，不该由政府管的又管得太严，管得太死。改革开放后，随着整个经济体制改革的不断推进，尤其是上世纪90年代初中央提出建设社会主义市场经济以来，政府对投资领域的管理和监督逐渐走向"软的更软、硬的更硬"。在市场机制能够发挥基础性作用方面，尽可能减少政府的直接干预，在弥补"市场失灵"、需要政府加强市场监管等方面，政府的作用更加强化，更加到位。
对政府投资，更加强调按政府职能转换和公共财政的要求规范政府投资行为，限制政府投资范围和投向，更加突出政府投资决策的科学化和民主化；更加强调对政府投资计划和政府投资建设项目实施严格的决策审批和计划管理，更加强调要建立和完善政府投资的责任约束机制；更加强化对政府投资资金的预算和支出管理；更加重视政府投资项目实施全过程的公平、公正、透明和更规范的社会参与和社会监督，更加注重在项目建设实施过程中引入市场竞争机制。
对企业投资，则更加突出了"简政放权"的指导思想和"谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险"的原则，确立各类企业的投资主体地位，更加重视发挥在国家宏观调控下市场机制对引导企业投资的基础性作用，不断落实企业投资决策自主权。对企业投资项目的管理则从审批制转为实行核准制和备案制，尤其是不断弱化直至取消了对项目市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等内容的审查。另一方面，不断强化对企业投资项目的"外部性"审查，加强对项目在环境保护、城市规划、土地使用、资源节约、安全生产、反垄断和维护产业安全等方面的行政许可；对国有企业投资的管理和监督，则设立专门的国有资产监督管理机构，履行出资人职责，确保国有资产保值、增值。
在投资宏观调控方面，不断弱化对企业和投资项目直接的、微观的行政干预，更加注重运用经济和法律手段实施宏观调控，更加强调经济社会发展规划、产业发展规划、产业政策、投资信息发布等对引导社会投资的作用，更加注重环保、土地、价格、财政、税收和金融等调控工具的协调与配合。
在投资监管方面，更加注重审计、稽察、财政、监察等监管部门的分工与协作，更加强调政府对建设项目实施全过程的监管；强调要建立和完善投资中介服务机构的责任约束机制与激励机制，不断强化投资中介服务的市场"准入"政策；进一步加强对项目在环保、土地、资源利用、安全生产等方面的执法监督力度，促进企业投资活动诚信与合法守规；不断强化政府投资项目的社会监督机制，发挥社会公众、新闻媒体和各类非政府组织对政府投资项目的外部监督作用。
此外，在法制建设方面，更加强调投资领域的法治建设，强化规范化、法治化的管理和监督，更加强调法治实施的有效性。
总之，改革开放尤其是上世纪90年代以来，政府在投资建设领域中实施的各种"软的更软，硬的更硬"做法，是投资建设领域贯彻落实科学发展观的具体实践，也体现了经济体制转轨时期政府职能转换和行政管理体制改革的基本要求。
投资体制改革需要与其他领域改革协调推进
投资体制改革是社会主义市场经济体制改革的重要组成部分，构建社会主义市场经济体制需要投资体制、财税体制、国有资产管理、金融体制、行政管理体制等领域改革的协调推进和相互配合。
投资领域涉及范围广泛，投资运行和投资管理中存在的问题很多并不是投资体制不完善或投资体制改革滞后导致的。比如，健全和完善政府投资决策机制，很大程度上要依靠财政管理体制、行政管理体制的同步推进；建立投资决策责任追究制度，更需要政府行政绩效考评制度和人事制度改革的同步推进。又如，进一步改革和完善政府行政部门对国有企业投资的管理和监督机制，必须以国有企业改革和国有资产监督管理机制改革的同步推进为前提，相配合。再如，改革开放以来，投资建设项目的融资渠道多来源、融资方式多样化，在很大程度上也是金融体制改革以及积极利用外资和大力发展民营经济的重要成果。此外，地方政府之所以投资行为不规范，热衷于"上项目"、"搞建设"，竞相"招商引资"，究其原因，除了不科学的政绩观外，也与现行财税体制不完善所导致的财权和事权不匹配紧密相关。
从另一方面看，一些可行的投融资体制改革措施，之所以在实践中难以发挥应有的作用，并不是这些改革措施本身的问题，而是其他体制环境的制约。比如，发达国家常用的对企业提供政府贷款的方式，能够很好地引导企业投资方向并提高政府投资效益。但在我国"拨改贷"制度难以执行，显然主要不是"拨改贷"本身的问题，而在于国有企业改革和国有资产管理体制改革滞后的制约。又如，我国上世纪80年代中期曾推行的投资责任包干制，有利于建立投资责任约束机制和明确各方的"责、权、利"，但实行了几年后不得不停止，很大程度上也是受其他相关体制的制约。再如，市政债券在我国至今难以正式推行（很多企业债券实质上就是市政债券），显然是受制于财政体制尤其是预算管理体制的制约。还有，风险投资机制在我国发展却步履维艰，乃至大多都转向相对成熟企业，很大程度在于我国缺乏多层次的资本市场体系，使得风险投资的退出机制不完善。
此外，在加强和改善投资宏观调控方面，要保持国家对全社会投资的积极引导和有效调控，除了要灵活运用投资建设规划、产业政策、投资信息发布、政府投资补助、贷款贴息等手段外，更依赖于财政、货币、税收、规划、土地和环保等相关政策的配合和联动。在建立健全企业投资监管体系方面，需要投资、财政、建设、土地、环保、规划、质量监督、工商管理、安全生产监管等部门按各自的职责分工，协同监管。
总地来说，投资体制具有很高的关联度，30年来投资体制改革取得了很大成效，在很大程度上也得益于其他领域改革的协调与配合。进一步深化投资体制改革，更加需要其他领域改革的协调配合乃至整个经济体制改革的同步推进。
扩大投资领域对外开放
1979-2007年间，我国累计利用外资达到7945.7亿美元，其中吸引外商直接投资6702.2亿美元，利用外资则在全社会固定资产投资资金来源中占5％以上。利用外资对我国经济发展产生了广泛而深远的影响。
通过利用外商外资，我们建立了一大批现代工业企业，发展了一批新兴产业，直接引进了大量先进适用技术和设备，其中许多外资项目还具备国际先进水平，缩短了我国与发达国家的技术差距。外商投资企业还给国内企业树立了"标杆"，成为国内企业强大的竞争对手，激励国内企业提高技术水平、加强管理、提升竞争力。更重要的是，利用外资带来了全新的商业模式与管理模式，并逐渐地为国内企业所仿效、临摹、采纳，促进了产品与服务形态的多样化、质量的显著改善与运营效益的提高。今后，我们要按照中央提出的"实施互利共赢的开放战略"，继续积极有效利用外资，切实提高利用外资的质量和水平。
在大量利用外资的同时，我国在对外开放中还直接以重大投资建设项目为依托，通过实施"以市场换技术"，引进了大量国外先进技术、设备和管理经验，并在引进、消化、吸收的基础上进一步提高国内技术水平，提高国产化比例。以重大项目建设为依托，"以市场换技术"，尽管对单个项目而言，未必是最优的，但从长远看，具有巨大的外部效益，有助于提高国内相关产业的经济性和竞争力。这种做法，是改革开放30年投资建设实践的经验总结，今后在投资建设领域还应大力提倡和推广。
总之，不断扩大对外开放，积极有效利用外资和引进国外先进适用技术，是扩大投资建设资金来源的重要渠道，更是加快技术进步，发展创新型国家的强国之路。今后，仍然需要坚定不移地走改革开放之路，通过合理、有效利用外资，推动我国投资的增长并带动国民经济各行业的发展和技术进步。（作者单位：国家发展改革委投资研究所）
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