“未来新增建设用地，将不再纳入土地储备范围。”近日，国土资源部政策法规司司长王守智在参加“金融危局下的土地金融制度突破”论坛时表示，正在修改中的《土地管理法》将对土地储备制度进行修改，而土地储备制度改革的一个重要方向就是限定土地储备范围。“今后在限定范围内，将只对‘三旧改造’等存量建设用地及重大建设项目用地进行整理和储备”。

　　学界、业界诟病多时的土地储备制度，终于将有所松动。

　　王守智称，土地储备中心作为地方政府垄断和控制土地市场的工具，其作用已经超出了成立时界定的土地供应保障的范围，而成了推高地价和无限度扩张土地财政的工具。

　　更危险的是，地方政府通过土地储备的手段拉高土地价格，再将土地向银行抵押，从而将风险转嫁至金融系统。

　　2010年以来，国土资源部一直在加强与其他相关部委的联动，以防范可能由土地引发的系统性金融风险。

　　“以地生财”的隐忧

    2010年的土地出让收入，注定会再创历史新高。据不完全统计，截至2010年12月28日，北京市土地出让金合计达到1587.4亿元，全年有望突破1600亿元；上海土地出让款收入为1475.77亿元，全年有望突破1500亿元；天津的土地收入也接近了900亿元。也就是说，仅京津沪三地的土地收入就有望突破4000亿元。据不完全估算，2010年全国土地出让金收入总和有可能突破2万亿元。

　　支撑这巨额收入的制度性工具，正是土地储备制度。

　　这一制度最早于1996年出现在上海，后发展于杭州，并随着2001年国务院在《关于加强国有土地资产管理的通知》中对该制度的首肯，得以在全国范围内推行。到2007年国土资源部、财政部、中国人民银行联合发布《土地储备管理办法》时，土地储备机构早已遍布全国各个县市。

　　中央党校研究室副主任周天勇认为，正是中国的土地储备制度，造成了中国从政府利益出发、以行政手段为主导的土地资源配置方式，实质上也就构成了推高地价的机制：政府以非市场化的方式低价收储土地，然后再以市场化的方式高价出让土地，居间经营，以此获得巨大的收益。

　　在土地征购、土地储备、土地出让三大程序中，政府自始至终都是土地储备制度的核心，既是政策制定者，也是政策执行者，还是市场的参与者，运动员与裁判员一体，使得政府成为土地储备制度的最大受益者。

　　中国社科院2009年城市蓝皮书指出，“在实际的操作中，也往往是部门利益大于国家利益，很多土地储备机构的土地供应往往会单方面的以追求增值为目的，忽视城市规划的限制和对市场的调控作用。”曾经花了一年半时间专题调研的北大法学院房地产法研究中心主任楼建波透露，一块土地从取得到具备供应条件，通常需要3年至5年的时间，在土地储备运作过程中，储备机构尽可能“以地生财”：征购环节不切实际地扩大土地储备量，压低收购价格，降低收储成本；在出让环节实行不饱和的土地供应，造成土地市场供需不平衡，一味抬高地价。

　　“多个口子进水、一个池子蓄水、一个龙头出水”，是对这一制度最形象的比喻。

　　这样的操作手法给地方政府带来了巨大收益，据国土资源部发布的数据计算，在土地储备制度大规模发展的1999年到2009年间，中国土地出让总收入超过6.9万亿元。