体制扭曲和资源错配使政府和国企成为中国经济中的负债主力，同时也成为经济的重要拖累和风险。只有给它们去杠杆，才能让市场在资源配置中起决定性作用



[ 建议对国有企业实行“正面清单”管理，即列出允许国有企业进入的行业清单，不在清单上的行业则一律禁止其进入 ]

　　十八届三中全会全面推进改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，强调处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定作用，清晰地勾画了未来国家改革的基本战略和基本框架，总体框架明晰之后，经济社会改革进行实质性推进的切入点在哪里？

　　答案在去杠杆，这是推动中国大改革、大转型的切入点。

　　高杠杆风险：

　　中国经济运行五大问题

　　为什么说去杠杆是大改革、大转型的切入点呢？首先要分析目前的经济运行存在什么问题。

　　第一，中国经济迈入“次高速经济增长时期”。改革开放以来，中国经济维持了高速增长的势头，为应对金融危机的冲击，2008年“四万亿”刺激政策后，经济有一个强劲的V字形反弹，2010年一季度增长率到了12.1%，此后宏观经济增速连续经历了11个季度的下滑，一度下跌至7.6%，在经济学上这可以确定为一次小的衰退，或者一次很重要的调整。一直到去年中期，政府又采取一些刺激政策，今年经济增速开始有所企稳、小幅回升，呈现“底部波动，缓慢复苏”态势。我们看到，经济增长率有可能长期在7.5%左右，这就是所说的经济迈入“次高速经济增长时期”。

　　第二，“宽货币、扩信贷、扩投资”增长驱动因素效用递减。经济危机以来的实践经验表明，经济刺激政策可以短期内防止经济大幅下滑，但并不能真正推动经济走向复苏，真实的复苏需要能给经济自身带来内生增长动力的制度改革，以及改革红利的释放。而实际上，中国经济继续沿用了2008年以来最基本的经济政策，应对经济危机之策“常态化”，长期依靠“宽货币、扩信贷、扩投资”的刺激性增长模式。目前经济复苏乏力，债务风险等多种宏观风险上扬，宣告政府主导、投资驱动经济增长模式的不可持续，“宽货币、扩信贷、扩投资”增长驱动因素效用在递减。

　　目前中国广义货币供应量M2存量已经超过了100万亿，预计2013年M2/GDP的比值将达到200%，货币宽松是不争的事实，从2007年算起，整个货币总量在这几年翻了一番还多。货币供应量M2不论是存量还是增量与GDP脱节趋势不断加剧，我国金融市场采取的分业经营的监管模式，造成货币市场、资本市场和实体经济之间不能够直接地对接，造成充沛的流动性不能够输送给实体经济。巨额的货币发行，主要通过信贷、投资的途径，部分进入到实体经济，长期以来的过度依赖，导致2008年以来执行的政策边际效用已经开始下降。

　　第三，中国特色的“双失灵”盘旋交织，使结构调整的困境增加了新的中国因素。世界经济危机之后，中国“出口—投资驱动模式”走到了尽头，宏观经济没有预期走向“消费—内需驱动型”，反而在政府宏观政策定位短期刺激的作用下，转向了“信贷—投资驱动模式”，这种模式在2013年延续，使中国经济面临着深层次的“产能过剩”，标志着中国“看得见的手”在干预“看不见的手”之时出现了重大偏误，“政府失灵”某种程度上掩盖了“市场失灵”，出现了“双失灵”盘旋交织的局面。这使经济结构调整的困境增加了新的中国因素，而且证明了中国宏观经济无法依靠政策宽松与刺激来重返经济持续复苏的轨道。

　　第四，全社会杠杆率高企——尤其以大中型国有企业最为突出。2008年以来，全社会的资产负债率在不断上升，尤其是地方政府、企业以及居民消费的负债杠杆在上升，社会杠杆的高企是重大的变数。由于执行“宽货币、扩信贷、扩投资”的思路，企业扩大了负债水平，企业负债率非常高。特别是大中型企业的负债率2012年超过100%，达到103.3%，在2007年还只有74%。

　　宽松的货币信贷政策刺激了投资增长，加剧了产能过剩，难以消化。目前部分存在产能过剩的行业投资仍在增长，而且大多为现有水平的重复投资，新的中低端产能继续积累，导致过剩程度进一步加剧。目前国家开始治理产能过剩，在GDP竞赛等因素下，治理效果不理想，这几年新增的产能比淘汰产能还要多，钢铁行业新增产能是淘汰产能的1.5倍，出现屡治屡增的局面，整个经济出现“逆行政化”和“逆市场化”，产能过剩以及由此可能引发的银行呆坏账风险，成为威胁我国经济金融稳定的系统性风险。

　　第五，风险不断累积——流动性泛滥、债务增长过快、房地产泡沫、产能过剩。在贷款/GDP、投资/GDP、M2/GDP等多种杠杆指标不断上扬的同时，各种风险在累积加重。在中国宏观经济增速持续放缓回落的背景下，多种风险由于“水落石出”而集中上扬和显化，并成为当前市场关注的热点。总的来看，当前宏观经济风险主要体现在实体经济、金融系统和政府部门三个主体之间存在的结构与错配、传导与渗透、叠加与上移的风险。潜在风险交织捆绑在一起，再加上房地产泡沫风险加大，产业去产能，成为当前宏观经济的主要风险来源。从某种意义上来说，这也是当前我国经济复苏乏力的根源所在。因此，无论从降风险的角度还是优化资源配置的角度，去杠杆更应是当前大改革、大转型的切入点和聚焦点。

　　高杠杆根源是

　　体制扭曲与资源错配

　　“宽货币、扩信贷、扩投资”是怎么实现的？体制扭曲与资源错配加剧了这一点。

　　第一，体制扭曲——中国特色“借道国企”路径的影响。政府直接运作经济，调控力度加大，通过中国特色的“借道国企”，在很短时间内完成巨额的投资。

　　其他国家也走了这个道路，由于种种原因我们选择了借道国有企业的思路。金融危机美国也是政府向企业注资，但只是一个短暂的历程，政府要退出，最后要回归到市场的调节。2008年以后我国借道国企，这些投资通过国有企业的扩张完成，不仅仅是原有的国企，还包括大量新的国企，实际上地方政府融资平台也是一种国有企业，比如在江苏、浙江等地，过去很多地县一级都没有国有企业，借助扩信贷、扩投资，又开办了很多新的国有企业，这些国有企业都进入到融资市场获取资金。

　　借道国企的思路使我们走出了一条在危机时期经济增长的轨迹，但是在体制上也积累了太多的问题。这些问题不但冲击市场行为，更重要的是在我们政治、经济，甚至文化上的冲击，使得中国改革面临更大的困境——政府和国有企业在社会配置资源上起着决定性的作用，形成一个新的利益阶层。这次三中全会讲市场在资源配置中起决定性作用，不同此前三中全会提到的基础性作用。基础性作用是在普遍广泛的领域里起作用，决定性作用可能是最高精尖的一点点，牵一发而动全身，是处理政府和市场的边界和关系的关键点，也是改变借道国企模式的指导思想。

　　第二，资源错配——国有企业全面进入竞争领域，国进民退。统计数据显示，2008~2013年国有企业债券融资总量20.64万亿，占总发债量高达93.49%，非国有企业只是占了微不足道的一小部分。信贷市场，大约90%的银行初始信贷都给了国有企业，特别是大单都给了国有企业，企业资产负债规模都有成倍的增长。

　　资源错配主要是依赖于高负债的手段。国有企业负债高企的原因，是政府直接配置资源的能力大规模上升。由于国有银行、融资平台或者国有企业的政府色彩或背景，它们具有很好的信用保障，容易与银行、非银行等金融机构的信贷青睐相结合，成为融资枢纽，融资需求被不断地放大，融资规模不断攀升。政府因此直接运作经济、直接配置资源的能力和规模空前高涨。2008年以后在社会经济的各个领域，国有企业全面渗透，使得二十世纪八九十年代改革中采取国退民进，以及激发非公有部分的经济改革政策发生了逆转，造成直接结果是政府成为了经济运作的主体，而不是调控和监管的主体。

　　国有企业全面进入竞争领域，对民营企业有挤出效应。在政府过度干预经济的背景下，一些表面上的市场行为，实际上加剧了不公平竞争。比如房地产市场，这个领域原来国企参与比重比较小，现在大幅度上升，每一个地王的诞生国企都是重要推手，因为简单以价格竞争的金融市场里，国有企业具有获取低成本融资的优势。整个社会经济不公平竞争，最终体现为获取资本的不公平竞争。现在民营企业家的移民倾向，主要是缘于民营企业在投资领域受到严重挤压。借道国企的思维，改变了经济结构，也改变了社会结构。现在改革进入攻坚战，就是因为2008年以来的政策造成了体制结构的扭曲，这个局面必须改变。

　　降低政府和国企负债

　　是去杠杆核心

　　实际上，长期来看，企业杠杆率上升影响经济活力和经济增长的质量。国有企业的负债率大规模上升，杠杆高企，尤其是在主营业务趋于饱和的前提下，投资的空间和效率都在收缩或者下降，大部分资金转而投向房地产和金融领域，影子银行等金融现象都可以看到国有性质参与其中的痕迹，这本身就加大了金融系统的风险。为逃避监管或者加强进一步获取资金的能力，不断通过负债、投资的方式推高资产负债表，以获取表面漂亮的财务指标，再融资、再投资，如此循环，规模不断扩张。成也萧何败也萧何，面临再融资的压力，风险在不断地积聚，一旦资金链断裂，可能引起连锁反应。

　　而在此次经济危机中心的美国，笔者今年多次去美国考察，经济有明显复苏的迹象，一个主要原因，是美国作为市场化程度很高的国家，通过破产竞争机制，优胜劣汰，实现资源重组和配置，银行系统也经历了大规模的破产，危机之后美国企业资本得以补充和盘活，企业负债率下降，构成了美国经济回升的基础，也是美国企业具有很好竞争能力的重要支撑。反观我国金融机构和金融创新，一直在追逐监管竞争，追逐监管套利空间，并没有出现破产重组，这并不意味着金融系统就没有风险和问题。

　　再看地方政府债务情况。我国的城镇化进程在加快，不断地增加对城市交通、供水、供电公共基础设施的投资需求，尤其是分税制以来，分权化改革地方政府被赋予了更多的支出责任，财权与事权不对等，加剧了地方政府的融资需求。各级政府通过释放信用能力，维持了较高的借贷规模，提前享受了大规模资本性投资的好处，这需要融资成本能很好地在现在和未来受益人之间进行分摊和匹配，以控制风险。

　　分析地方债务政府风险，首先，应认知融资平台滚动发债的问题，即在一定规模之内，一个有负债能力的主体大都持续保有一个负债余额。我国政府过去没有显性债务，这给后来的政府负债提供了原始基数，只要借新还旧能维持这个基数，债务旋转就推得动，这是非常谨慎的宝贵的资源，是当初未开发留下的缺口。由于国有企业消耗和低效率，对扩信贷和扩投资的依赖，政府面临着债务的可持续性问题，同时，融资平台作为政府职能的衍生品，债务主体以及负债需要增强透明度。存在债务主体非市场行为的变更和重组，一番腾挪之后，出现新的融资主体，逃避原有的债务责任，对国家的信用体系造成冲击，面临更大的压力。从理论上来讲，如果把中国的地方政府视为一个大的企业集团，地方政府应该像企业一样，有自己的资产负债表、利润表和现金流量表，要增加透明度。

　　对症下药，地方政府杠杆率低一点，没有那么大直接运作经济的能力，市场的空间就大一些；国有企业没有那么多负债能力，会给一些空间给非国有经济。

　　中国特色的体制扭曲和资源错配使政府和国企成为中国经济中负债的主力，同时也成为我国经济增长乏力和风险不断累积的重要因素。因此，降低政府和国有企业的负债水平才是去杠杆的核心。只有降低政府和国有企业的负债水平，社会资源才能实现市场化的更优配置，同时这也是回归到市场在资源配置中起决定性作用的重要举措，才能激发非公有制经济的活力和创造力。

　　去杠杆、降风险的几点建议

　　第一，在“稳货币”的约束下“调结构”：通过限制货币发行增量、盘活存量，实现经济结构的内部重构，限制杠杆水平的进一步提升。

　　第二，降低对投资拉动的依赖，扩大居民消费，实现企业部门与居民部门之间杠杆水平的再平衡。

　　第三，模拟企业制的政府资产负债表，合理确定政府的负债规模和水平，同时配以监管和跟踪措施，建立一个完善的有限的政府负债体系。

　　第四，仿照上海自贸区外资准入的“负面清单”管理，实现对国有企业的“正面清单”管理。所谓“正面清单”即列出对国有企业准入的行业，不在清单里面的行业则禁止国有企业准入。比如国有企业可以进入对国家战略和安全有重大影响的行业、公益性和准公益性质的行业；而对于泡沫领域的行业、非主营业务的行业，以及完全竞争领域的行业则国有企业应当禁入。通过“正面清单”管理不仅可以使国有企业通过出售资产降低负债率，更重要的是降低对资源的过度占用，使资源配置更加公平有效。 

　　第五，对于民营企业的引导，应允许国有企业参股民营企业，效仿美国企业管理制度，通过高股本、股权分散的形式降低负债率水平，从而降低全社会的杠杆率。

　　第六，完善企业制度，建立退出机制，实现市场经济的优胜劣汰，增强市场活力。

　　第七，密切关注宏观经济波动、就业、景气指数，合理确定去杠杆的力度和结构分布，确保经济发展的稳定性，有目标设计、循序渐进地推动降杠杆的进程。

　　关注去杠杆和负债率，这不是一个简单的风险问题，而是事关整个中国改革的全局，不仅仅是经济问题，甚至是政治问题，作为一个聚焦点，要引起社会的普遍关注和高度重视，因为降杠杆和负债率就是现在中国改革的牛鼻子，牵住它就能够影响全局，事半功倍。

　　（作者为中诚信集团创始人、董辅礽经济社会发展研究院院长）