| 来源： |
中国经济时报 |
发布时间： |
2012年06月12日 10:57 |
作者： |
林家彬 |
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地方政府事权与财力的不相匹配，使得城市政府千方百计寻求税收以外的收入来源，“城市经营”大行其道。
财税机制与偏重经济增长指标的政绩考核体系共同作用，导致城市功能的过度集中和城市政府的“亲商”重于“亲民”。
■ＤＲＣ视角■林家彬
从财税体制角度的分析
我国目前的财税体制，从对于城市政府行为方式产生重要影响的角度看，主要有以下三个方面的特征：
一是事权与财力不相匹配的“集权分散型”的中央地方财政关系。“集权分散型”是日本著名经济学家神野直彦对日本中央地方财政关系的概括。所谓“集权”，指的是中央财政集中了大部分的财政收入；所谓“分散”，指的是地方政府承担了大部分的支出责任。我国１９９４年实施的分税制改革，实行了有利于中央财政的税种划分和税收分享比例，但却始终没有划清各级政府的事权和财政支出责任。其结果是形成了一种权力主导型的财税体制，财权上收、事权下放。１９９４年至２００５年期间，中央财政收入占全国财政总收入的比重平均为 ５２％，地方各级政府平均为４８％，而同期中央所承担的事权平均在３０％左右，地方则达到７０％左右。２０１０年，中央财政收入占全国财政总收入的比重为５０．１％，地方财政支出占全国财政支出的比重为８２．２％。
二是以企业相关税收作为主要收入来源的税制结构。２０１０年，全国财政收入８３０８０亿元，其中国内增值税２１０９２亿元，企业所得税１２８４３亿元，营业税１１１５８亿元，三项合计４５０９３亿元，占全部财政收入的比重达到５４．３％。按照国家税务总局的统计，在全部税收收入中，来自各类企业所缴纳的税收收入占比为９１．５％，除此之外的居民缴纳税收收入占比只有８．５％。从税收归属看，营业税是地方税不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税，企业所得税按企业隶属关系分别归属中央和地方，增值税是中央与地方的共享税，其中的２５％归地方。由此可以看出，来自企业的税收是地方财政税收收入最重要的来源。
三是过度依赖“土地财政”的地方财政收入结构。据国土资源部公布的数据显示，２００９年，全国土地出让金收入达到１５９１０亿元，相当于地方一般预算收入的４８．８％。２０１０年，全国土地出让金收入达到２９１１０亿元，相当于地方一般预算收入的７１．７％。此外，在地方财政税收收入中还有契税、房产税、土地增值税、城镇土地使用税等与房地产有关的税收，这些税收与土地出让金共同构成了“土地财政”。根据全国工商联房地产商会２００８年进行的一项调查，在上海、北京、广州３个城市，房地产开发项目收益流向政府的份额分别为６４．５％、 ４８．３％、４６．９％。国务院发展研究中心的相关研究还表明，设立融资平台以土地为抵押进行融资已经成为各地城市政府的普遍做法，如果加上债务性收入，“土地财政”占地方政府可支配财力的比重甚至超过６０％。
财税体制的这三个方面的特征，对城市政府的行为方式分别产生如下影响：
地方政府事权与财力的不相匹配，使得城市政府千方百计寻求税收以外的收入来源，“城市经营”大行其道。从时间上看，“城市经营”兴起于上世纪九十年代后期，恰好是１９９４年分税制改革之后，也是我国土地市场初步建立之后。从“城市经营”的内涵上看，主要包括通过土地出让获取收益、拍卖转让城市公共设施的特许经营权、出售政府拥有的办公楼等固定资产、以ＢＯＴ等方式吸引民间资本进入基础设施建设与运营领域等等，其中又以征收农地后拍卖出让获取巨额收益为核心。由此引发圈地卖地热、强征强拆损害农民利益、市政公共服务商业化损害市民利益等多方面的问题。
另外，在城市的危旧房改造工作中，片面强调项目资金的自我平衡甚至追求盈利，导致高强度的地产开发进一步向老城区聚集，使得人口和经济活动更加密集，城市的基础设施更加不堪重负。
以企业相关税收作为主要收入来源的税制结构，使得地方政府为了扩大税源而千方百计招商引资，城市政府也不例外。由于企业相关税收中的大头是增值税，而增值税的主要来源是制造业企业，使得大城市也不顾自身资源环境以及基础设施能力等条件，大力促进制造业项目的落户和发展。这种机制与偏重经济增长指标的政绩考核体系共同作用，导致城市功能的过度集中和城市政府的“亲商”重于“亲民”。
过度依赖“土地财政”的地方财政收入结构，使得城市政府一是为了获取土地出让金收入而热衷于圈地卖地，二是为了使卖地收益最大化而想方设法人为推高地价，三是为了获取尽可能多的房地产相关税费收入而对房价的高涨听之任之、乐见其成，对于中央的房地产调控政策则采取消极敷衍的态度。这在客观上成为大城市住房价格不断上涨、房地产调控政策难以收效的一个重要原因。
作者单位：国务院发展研究中心社会发展研究部
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