| 来源： |
当代金融家 |
发布时间： |
2011年08月10日 16:53 |
作者： |
孙建林 |
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审计署6月27日发布的公告显示，在地方政府的10万余亿负债中，有4.97万亿是通过各地的融资平台公司来举借的，占比达到46.38%。到去年底，省、市、县三级政府共设立了6576家融资平台公司。
毫无疑问，中国银行业2009年历史性的天量贷款造就了2010年历史性的最高利润，但与此同时也积聚了大量的风险。对此，我们只有面对现实，采取积极有效的宏观治理措施，才能解决问题。
20年前的中国，全国开发区热风起云涌，乡镇以上各类开发区数量超过8700个。海南省积压在土地上的资金达800亿元，一海之隔的北海，沉淀资金也达200亿元。1993年6月24日，国务院发布《关于当前经济情况和加强宏观调控意见》，出台16条整顿措施始见效果。然而，如今的地方政府融资平台公司数量和天量的贷款规模，较20年前有过之而无不及。
2010年6月10日，国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号），开始规范管理平台贷款。一年多来，在中国银监会等部门的监管督导下，各家商业银行进行了大量的清理工作，包括严格控制平台贷款项目审批，持续开展平台贷款风险检查，抓紧平台风险贷款主动退出，完善平台贷款名单制管理，加强平台贷款管理制度，等等。
然而，除了商业银行积极采取措施化解风险外，国家也应采取宏观政策加以治理。因为，如果是几家银行出了问题，那是这几家银行经营管理上有问题；但如果是各家银行都出了同样的问题，那肯定是国家宏观政策出问题了。正如一个班上，如果只是几个学生学习成绩不好，那只是这几个学生自身的问题；但如果是全班学生学习成绩都不好，那一定是老师有问题；如果是全校学生都不好，那肯定是学校和校长有问题。只有找到主要问题所在，才能对症下药，解决问题。
涉及化解地方平台贷款风险的，除了银监会在积极做工作外，其他有关部委也应该对防范和化解风险的思想认识一致，采取同方向的措施，通力合作，要避免一人一把号，各吹各的调。
发改委应清理整顿平台基建项目2009年是个特殊的年份，全国新开工项目34.5万个，比上年增长34%；全国累计在建施工项目46.2万个，需要总投资42万亿元，比上年增长32.3%，形成新中国60多年来最大规模的项目建设大跃进。而2010年、2011年和“十二五”期间新开工项目和资金需求仍在增长。
全国这几十万个建设项目，几十万亿元的资金需求，绝大部分需要靠银行贷款才能完成。这些项目不缓建、停建一批，银行的资金是难以承受的。今年初以来，各地方政府向商业银行施加了更大的压力，要求提供更多的信贷资金支持，根源在于这些建设项目存在巨大的资金缺口。再次上演中国特色的投资政策“绑架”货币政策的大戏。
因此，作为全国主管基建项目的国家发改委，如果不从根子上控制、压缩、清理、整顿平台基建项目，不抑制地方政府的建设冲动，不堵塞将大量吸取银行信贷资金的黑洞，政府平台的整顿工作难以见效，不断积累的风险难以化解。
当前的情况是，一方面，社会资金过多，央行不断地抽紧银根；另一方面，中小企业又因资金紧缺纷纷倒闭。这只能说明银行有信贷资金，但已经大量地被近年来全国新上马的几十万个基建项目所占用，无法再向中小企业提供生产经营所需要的流动资金了。因此，必须停建、缓建一批基建项目，才能从源头上解决问题。
从我国1979年改革开放以来五次治理通胀的经验看，最终都是因为下决心清理、整顿、控制和压缩了基建项目，才从根本上解决了问题。
央行应“抽水关闸”并举
去年以来，央行不断动用数量型和价格型的紧缩货币工具，其意图是减少商业银行的资金头寸，使得商业银行不能多放款，从而减少对社会资金的供应，缓解通胀的压力。但俗话说得好，病来如山倒，病去如抽丝，2009年猛踩油门后，只能用“缓刹”的方式把车速降下来，如果猛踩刹车，必翻车无疑。
央行目前的政策目标主要在控制通胀，而对平台公司在建项目后续还需要多少建设资金并不在意，因为目前并没有向商业银行做相关的调查。
75%的存贷比和21%的准备金率，这两项监管指标已经把商业银行资金抽紧。商业银行如果吸收了100亿元存款，放出75亿元贷款后，还要上存央行21亿元，这样商业银行手里的周转资金只有4亿元了。这就是今年以来各家银行“钱紧”的原因。
央行收紧银根控制通胀的政策没有错，但可能产生的副作用是，倒洗澡水的同时把盆里的孩子也倒掉了，可能致使正需要国家政策大力扶持的广大中小企业资金链断裂。这真是城门失火，殃及池鱼，无异于基建项目生病，中小企业吃药。要防止社会资金池里的水位继续上涨，就必须在两个方面采取措施，一是关紧闸门，二是抽走池中的存水。央行提高存款准备金率是在抽水，但同时也应该关紧水龙头。央行应会商国家发改委，减少项目建设，减少资金需求，在减少货币供给的同时，更应该减少基建项目对货币的需求。
商业银行对中小企业的信贷规模指标可“戴帽”下达，可以按上年的基数加上10%以上的递增幅度，要求商业银行专款专用。如果不这样，商业银行在有限的信贷规模内，自然先把资金投向需要确保的大客户、大企业、大项目，而无心顾及成本高、风险高的中小企业。
银监会应代表银行业与地方政府对话
2009年10月19日,在中国银监会第四次经济金融形势通报分析会上，刘明康主席首次强调，要切实加强对融资平台和项目贷款的风险管控，对出资不实及治理架构、内部控制、风险控制、资金管理运用制度等方面尚不健全的融资平台，要严格限制贷款，落实风险防范。两年来，银监会不断出台监管措施，督导商业银行做好风险化解工作。
作为银行风险的监管部门，银监会的出发点是正确的，就是帮助商业银行防范和化解风险。但在清理平台贷款方面，由于地方政府强势，靠每家商业银行自身的努力难以做到，需要监管部门牵头与地方政府对话。由银行业协会出面干预某家借款企业的行为可以，但与政府部门打交道，力度不够。
假如出现这样的情况，哪个地方政府对商业银行的平台贷款采取不负责任的态度，对借款不认账，对还款说话不算数，甚至采取地方保护主义，有意或无意间纵容了企业逃废债，造成银行不良贷款大幅提高，那么银行监管部门在接到3家银行的举报并查实无误后，应该出面为银行做主，对该地区采取信贷制裁措施。一是以事实为依据，宣布该地区为“高风险地区”，地方政府为“不诚信政府”；二是要求各家银行总行减少对高风险地区的金融支持，包括不设、少设，甚至撤出分支机构；三是减少对高风险地区的信贷规模指标。笔者相信，各家银行只要联合行动，一定会对那些需要政绩、需要发展经济，需要银行资金支持的地方政府，形成强大的舆论和资金压力，对其他不守信用的地方政府起到警示作用，从而有利于推动政府平台贷款风险的化解。
财政部应允许发行更多的地方债目前，全社会项目建设的资金来源主要分两类，即财政资金和银行资金，俗称“两个钱袋子”。地方政府建设项目所需的资金，应该根据项目性质和还款来源，以确定是应靠财政资金建设还是靠银行资金建设。
我们应该明确的原则是，凡是属于社会性的、公益性的、没有还款来源的建设项目，都应该由财政资金解决，如4万亿元中的保障性安居工程、农村民生工程、农村基础设施、医疗卫生、文化教育事业投资等项目；凡是有经营效益的，有还款来源的建设项目，由银行贷款解决。
地方财政资金的来源就是发地方债，凡是地方政府要上马而商业银行又不愿提供贷款的项目，由地方政府发债筹资。债券的认购者可以是企业、个人，也可以是商业银行。
对于目前已经存在的政府平台贷款，可以由地方政府发债，由社会资金或商业银行购买。地方政府用发债筹得的资金，把目前平台类公司所借的商业银行贷款还掉。今后，地方债由政府负责偿还，这样就理顺了平台建设资金的关系。
地方政府发债，商业银行购买，这种方式的有利之处在三个方面：一是借款主体是政府，信誉远高于平台公司，不会有倒闭的风险；二是贷款规模能得到控制，以前由各家平台公司多头借款，没有总量控制，容易出现地方总体债务失控的风险，而由地方政府发债，债务总量和用途要经过地方人民代表大会的审议，能防止总量失控问题，商业银行买债也比较放心；三是地方财政对于今后的还款，能统一在地方财政支出的预算中安排，商业银行贷款的还款资金来源较有保证。
审计署应审计平台贷款建设项目的效益地方项目做好了是政绩，如果做不好，再大规模的资金损失也没人追究责任，以往的这种机制导致地方政府官员热衷于搞形象工程、政绩项目。2009年，全国各地突击上马了很多建设项目，今后的社会效益和经济效益如何，目前难以判定。
既然银行资金已经投入政府平台项目，就必须见效。即使短期内没效果，长期也要见效，最怕的是那些“烂尾工程”和“样子工程”。根据往年审计署的审计结果，许多政府主导的建设项目都存在或多或少的问题，主要有：建设项目不能按建设责任书或计划建成；已建成项目运营效果较差，包括建成后基本没有投入运营，或长期处于试运营、开开停停的状态；投入运营的项目没有达到设计生产能力，设备闲置问题突出；由于项目管理不善、设备不合格以及工程质量不过硬等原因，存在较为严重的损失浪费问题。
因此，对于地方平台的建设项目，特别是上亿元的大项目，国家审计部门应进行审计监督，防止国有资产和银行资金的重大损失。
地方政府应承担维护地方金融安全的责任地方政府作为地方政府平台贷款的最大债务责任人，应承担维护地方金融安全的责任。解铃还需系铃人，地方政府希望改变地方面貌、发展经济，但凡事应量力而行。
地方政府所要承担的责任主要有：对于城市规划和经济发展要符合科学发展观，项目建设要循序渐进，要考虑实际情况，杜绝没有实际效益的“面子工程”“形象工程”。对于建设资金要统筹安排，不能搞“钓鱼工程”“胡子工程”，建设资金要落实；不能寅吃卯粮，拆东墙补西墙；不能违反《商业银行法》，强迫商业银行发放贷款。对于现有的地方债和平台公司借款，不能抱有赖账的心理，留下一屁股糊涂债和烂账，应成立或指定专门的主管部门，清理债务。为了维护地方政府信誉，要建立偿债基金，统筹安排还款事宜，确保到期贷款本息的偿还。
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