社会形态的不断变化，要求政府要转换角色，也就是说要不断转换职能。由一切以经济建设为中心，集中力量发展经济，回归政府职能的本质。

　　■专栏赵海均

　　从法理和社会学的角度，政府的主要职能是依法行政、用好纳税人的钱、搞好社会的管理工作。改革开放以来，政府的职能发生了很大的转变，一切以经济建设为中心，全党上下、全国上下都围绕着经济发展做文章，这有其历史的原因。

　　中国经济的发展主要靠三级推动，中央政府以及省级政府的推动，地市级政府既是上级政府推动发展的载体，本身也产生动力推动发展。经过三十年的发展，中国的经济实力大增，已经成为全球第二大经济体，基础工业、基础设施和主导产业都已经形成。可以说，这一切与政府的主导是分不开的。然而，在中国经济实力大增、国力不断强盛的同时，社会矛盾却愈加突出，其主要表现在贫富差距、地区差距、城乡差距之中。要改变这些差距，仍然要靠发展。但是目前中国的企业已经具备相当的数量、规模和实力，地方政府特别是县乡政府和企业，正在成为经济发展的主要承载力量和承载主体。

　　随着经济发展，促进经济增长的要素也从劳动、土地、资本和技术这些初级要素转化为制度、体制、机制以及结构等更深层的要素，社会统筹和管理成为社会可持续发展、均衡发展、平稳发展的主要诉求。因此，社会形态的不断变化，要求政府要转换角色，也就是说要不断转换职能。由一切以经济建设为中心，集中力量发展经济，回归政府职能的本质。主要表现在以下几个方面：

　　第一，全能政府变为有限政府。关于这一问题已经讨论了多年，其根本就是要转变政府包揽一切的态度，回归政府本身的职能和角色。政府既当运动员又当裁判员显然不符合市场制度要求，全能政府既能产生动力，又会产生阻力；既能化解矛盾，更易助长矛盾，社会不公平由此产生并扩大。

　　第二，实现政府管理角色的定位。政府尤其要从领导角色转换出来，回归其社会管理职能。首先要实现政府领导个人思想的转换，由领导人变为社会管理的组织者。同时，随着社会分工的细化，服务的职能也将会由一些事业单位所承担。在市场经济下，服务将变为一种有偿服务，其为民服务要和服务职能区别开来，服务职能要退出政府的序列，使政府真正成为小政府。

　　第三，政府职能要实现有序转换。这种有序转换主要是从上到下，中央政府负责国家的国防、外交、科技、教育以及国家长远的发展和规划；省级政府主要负责城市间的规划和协调，实现区域内的平衡发展；县乡政府则要成为承载发展的主体。权力越高度集中矛盾也就越集中，也就越不利于平衡发展。目前，中国社会的状态是城市政府和县级政府的权力缺乏有效遏制机制，为了更有效地管理，要适当缩小省级政府的管辖范围，使其区域发展更为有效，县乡政府和企业将成为承载经济发展的载体和着力点。

　　改革开放以来，市级政府一直是经济发展的主要推动力，起到了承上启下的作用。在未来的发展过程中，如果市级政府的权力过大，将会加剧经济社会发展的不平衡，透支重要的社会资源。特别突出的就是这些年，房价的大幅蹿升正是与城市政府的推动密切相关。现在一线城市的土地价格达到数百万元甚至上千万元一亩，而一些二、三线城市，土地价格也都达到了几百万元一亩。由于土地财政的需要，城市政府的造城运动将会把中国社会和经济引向极其危险的地步。

　　目前中国社会仍然处于投资拉动阶段，但是投资已经到了比较高的程度。如果继续如此，城市政府的职能不能回归，一方面会加剧透支未来的土地资源等；另一方面，目前一些主要的基础设施投资，像铁路、公路都已经基本到位，一旦投资回落，将会造成经济动能在未来几年突然失重，从而陷入困境。所以从发展的眼光来看，政府必须尽快转变职能，使其角色回归到位。