| 来源： |
第一财经日报 |
发布时间： |
2009年05月25日 07:55 |
作者： |
周彬 |
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在这次全球经济危机背景下，中国政府迅速启动的财政刺激政策让人印象深刻。
中国4万亿元人民币的经济刺激计划应该能够有效提振经济。不过，无论是中国既往的历史经验还是目前国内的争论均显示出，在公共部门改革远未实现的情形下，大规模的公共基础设施开支计划往往过度倚赖于银行体系的信用支持，给银行体系的长期稳健性带来隐忧。
中国日前下调了一些行业的项目投资最低资本金比例要求，就极可能放大银行对这些项目的信贷风险。由此，公共部门的赤字可能以这一间接的方式隐藏在银行体系中，而这可能会对中国的中长期经济增长产生不利影响。
因此，在执行刺激计划的同时，加快进行公共部门改革，不仅关系到短期经济提振政策的有效性，而且也关系到中国财政、金融体系的长治久安，已经刻不容缓。
这里讲的公共部门改革，主要是指，现有的制度安排损害了地方政府与国有企业的责任承担要求，这产生了巨大的道德风险问题。
笔者认为，下列两项因素对这一改革至关重要：第一，加强公共部门企业的治理结构并且明确它们与政府的关系；第二，允许地方政府在处理自身财政事务方面拥有更大的自主权。
各级政府尤其是省级政府设立的各类政府投资与发展公司从事更多的是发展与政策性活动，而且政府与企业之间财务安排不明确，这些公司并未建立正式的审慎财务指导规则，通常负债水平极高，而且盈利能力和现金流水平较低。这些公司往往是在没有明确财政支持的情况下仍然需要担负政策性职能，这通常导致它们开展非核心业务，或者从事无关的商业活动，从而获取额外利润，而这可能最终将损害地方政府的利益。
笔者认为，为提升生产力和改善财务状况，地方政府及其下属国有企业之间必须引入新的公司治理安排。这种安排将改变地方政府对待下属国有企业的态度，从而帮助后者集中精力在核心业务上，而不是非商业目标。
但地方国有企业的治理改革，首先需要充实地方政府的财力，而这需要中央政府在财政事务上给予地方政府更大的权力。
中国的《预算法》要求地方政府实行平衡预算，但是长期以来，地方政府却保持了较大规模的预算外债务。部分中国研究机构预计，预算外债务规模超过1万亿元人民币，占中国2008年GDP预期的3.5%，以广义定义计算的地方政府债务规模可能会更高。
地方政府增加预算外债务规模的手段繁多。比如一些地方政府不断拖欠政府应付款，包括一些薪资和其他款项。另一个普遍的现象是，地方政府要求下属国有企业为核心业务之外的活动进行借款，这对经济扭曲的影响最大。有时相关政府会对这类贷款提供“软”担保。
上述预算外债务增长手段，降低了公共支出的有效性以及财政透明度。地方政府财政状况的不透明甚至会干扰中央政府的判断，从而阻碍政府间转移支付功能的有效发挥。
笔者建议，首先应当加大预算与财政管理的透明度与公开程度。如果地方政府以透明的方式进行借款，而不是通过拖欠供应商和职工款项，或通过关联方借款向国有企业借款，那么公众对用于社会服务或公共工程支出的监督将得到加强。如果公共财政继续保持不透明性，但却允许地方政府保持借款能力，那么上面提及的扭曲现象将得到延续。
在全球经济危机的背景下，笔者认为，如果能够抓住目前动荡的时机进行公共部门改革，那么将不仅能够改善刺激计划的执行效果，而且即使贸易伙伴面临更为严峻的经济状况，中国也将能为经济的可持续增长打下坚实的基础。
（作者为标普大中华区总裁）
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