在2014年的秋天里，中国的“依法治国”达到了一个新的高度。

    十八届四中全会召开，是中共党史上首次以依法治国为主题的中央全会，会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》），亦是中共党史上首次以依法治国为主题的《决定》。

    法治政府建设需要警惕什么问题，如何对制约公权力腐败发挥作用？《第一财经日报》就上述问题采访了中国政法大学副校长马怀德、北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安。

    第一财经日报：法治政府应该包含哪些内容

    姜明安：《决定》确定了关于法治政府有6项标准，分别是“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”。

    为实现这6个标准要推进6项措施：依法全面履行政府职能、健全依法决策机制、深化行政执法体制改革、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约监督、全面推进政务公开。

    值得一提的是，法治政府的“职能科学”，要求政府职能设定要正确处理三个关系：一是正确处理政府和市场的关系，凡是能由市场调节的事项，政府不要越俎代庖，要保证市场在资源配置中起决定性作用；二是正确处理政府和社会的关系，凡是能由公民个人决定和社会自律处理的事项，政府应尽量不予干预，以调动社会公众的积极性和激发社会的活力；三是正确处理政府内部的关系，包括上下级政府的纵向关系和政府部门间的横向关系。

    日报：2004年《全面推进依法行政实施纲要》实施，提出要用十年左右的时间，基本上实现建设法治政府的目标。这十年来，我们有哪些经验值得借鉴？

    马怀德：我们去年通过中国政法大学组建了一个课题组，对全国有立法权的城市政府进行了法治政府的第三方评估，总的结论是全国的法治政府建设水平不高，形式主义比较浓重，而且发展非常不平衡。

    一些地方政府对依法行政的组织推进工作呈现模式化、套路化，停留于口头承诺，缺乏实质举措；部分推进法治政府建设的制度过于简略、粗糙，多宏观和原则性规定，缺少可操作举措，对行政权力刚性约束不足；一些制度，如行政问责等，有规定无落实，实际工作中运用非常有限；部分制度如行政审批网上办理、投诉举报处理等，实际效果低于预期。部分举措停留于应付上级要求、显示“政绩”上，不能有效提升行政权的规范程度。

    行政决策方面，相当数量的城市没有出台行政决策程序规范，部分城市的规定也是形式大于实质；对决策的合法性审查流于形式，对决策刚性约束不足；专家的论证缺乏独立性，易被操纵；重大决策民主程度低，人大监督与公众参与明显不足。

    在政府信息公开方面，一些地方离法定要求距离太远，没有做到常规化和长效化，公开信息碎片化、短期性和滞后性问题严重；政府部门财政预算、决算等关键领域信息公开不足；政府信息公开平台缺乏日常维护，更新不及时。

    法治政府建设是一个系统工程。地方各级政府和部门要建立健全推进依法行政的领导体制机制，使依法行政真正列为政绩考核中的一项硬性指标。

    而要解决暴露出来的问题，还需推进法治政府建设的精细化，改变当下法治政府建设多宏观原则性规定、少操作性制度安排的现状，确保方案切实可行、切中要害，确保各项措施落到实处；需要进一步完善规范性文件的制定程序，加强重大行政决策的规范化建设，完善专家评估论证，完善决策的公众参与。同时，还应全面推进政务公开，建设透明政府，并通过加强司法监督、人大监督和新闻媒体舆论监督功能等方式，形成督促政府依法行政的外部压力。

    日报：法学界一直在呼吁制定《行政程序法》。《决定》称，要健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。《决定》将决策机制单独拎出来谈，而决策是行政程序的重要组成部分。这是否可解读为，在行政法体系中，行政程序机制的建设将提速？

    马怀德：行政决策的规范化是这次四中全会《决定》中的亮点，也是重点，明确提出了要健全依法决策机制。

    什么叫依法决策？需要满足五个“法定程序”：公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论程序。

    什么叫重大决策权？就是关系到老百姓切身利益、国计民生，关系到区域发展的经济社会政治生态文明、文化事业发展的重大决策。比如说，要不要搞一个棚户区改造，要不要搞一个垃圾焚烧场，要不要建设高铁等。

    过去没有法律依据，法律没有规定该怎么办，导致各地执行情况五花八门，出现“三拍”现象（即做决策的时候“拍脑瓜”，执行决策“拍胸脯”，完了“拍屁股”）。最后使一些重大决策看起来是政绩，但实际上给社会和老百姓的合法权益、给公共利益带来了损失。

    四中全会在依法决策方面设置了三个重要的制度：一是前述谈到的“五大程序”。二是要求建立行政机关内部重大决策合法性审查机制。政府做重大决策时，都应交法制办去认真审核签署意见，签意见后才能拍板做出决策，出了问题要负责任。三是建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。

    日报：“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”这五大行政决策法定程序，也可以对公权力形成制度制约。

    姜明安：对，而且对公权力的程序制约相较于其他反腐对策，比如教育反腐、惩治反腐、权力制约反腐、高薪养廉反腐等，它还具有特殊优势，即通过立法规定公权力运作的民主、科学、公开透明的程序，保障公权力执掌者在行使公权力过程中不易腐、不能腐。

    此外，用程序制度规范公权力的行使，既不过于束缚政府行为的手脚，又可防止政府实施行为的恣意、滥权、腐败；还有利于充分调动公权力相对人参与国家治理行为的积极性，避免传统法治“以权力制约权力”的局限性；同时，程序制度有利于事前、事中纠错，尽量避免腐败持续运作可能给相对人和社会公众造成不可挽回的损失。

    很显然，从尽可能避免或减少公权力腐败行为造成损失的角度看，程序制约机制具有相较于其他反腐机制的优势。

    而如何加强和完善程序制约机制呢？我认为应该“两条腿”走路。

    “一条腿”是抓紧制定和完善单行行政程序法，如行政决策程序、行政征收征用程序、行政收费程序、行政确认裁决程序、行政计划规划程序、行政合同协议程序等。

    “另一条腿”是抓紧制定统一的行政程序法典。在现代法治健全或比较健全的国家或地区，通常都制定统一的行政程序法典。根据已有的资料，现在世界上已有70多个国家和地区制定了统一的行政程序法典。