一切措施的核心就是依宪执政，往常一些随意出台的规定规章，并没有经过严格的立法和监督程序，以后要逐步改变 

　　讨论人：

　　管清友，民生证券研究院执行院长、首席宏观研究员。

　　时红秀，国家行政学院教授，曾在全国人大任职，多次参与国家重大文件起草。

　　一、总体判断

　　1. 公报虽然很短，但把依法治国系统化了，亮点不少，可以预见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》会有更实在的措施，比如领导干部干预司法的责任追究制度。

　　2. 与其看文本，不如看行动。宪法文本早已写得很好，行政法庭等机构也很早就有，关键是已经建立的机构和制度能否真实发挥作用。

　　3. 对资本市场来说，依法治国并不是个“虚”的话题。规则搞不对，市场就没法发挥决定性作用。中国开设企业的便利度仅排158名。只有改善法治环境，把规则搞对，投资者心里才有底。

　　二、主要亮点

　　1. 最大的亮点是依宪治国，并且明确提出健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及常委会的宪法监督制度，完善宪法解释程序机制。这些完善措施旨在建立动态组织机制以保障宪法实施，较以往有很大突破。但具体由人大的哪个机构来监督还需进一步落实。

　　2. 立法层面，明确提出完善立法项目征集和论证制度，这是在原有立法制度之上的创新。通过健全相关制度，明确“立何种法”、“人民如何参与立法”，终止政府机构随意制定法规和规章的行为，改变人民“形式上有权，实际上无权”的形态，从体制机制上保障并拓宽公民有序参加立法的途径。

　　3. 执法层面，明确提出行政机关内部决策合法性审查机制、重大决策终身责任追究制度和责任倒查机制，并且把依法治国、依法办事作为考核领导干部的重要内容，将改革落实到责任，这都是很实在的内容。

　　4. 司法改革的推进符合社会期待。比如最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和检察院，不仅是省级以下的垂直管理，还是全国范围内的。以后不一定按行政辖区设立法院，最终都是为了去行政化。此外还包括司法人员的去行政化，强调法治专门队伍的专业化和职业化，不再强调行政职别和行政认定。

　　Q：全国人大将如何问责宪法实施？

　　A：目前还不清楚，《决定》中可能会有提及，一种方式是全国人大成立一个新的委员会，另一种方式是赋予原来的法律委员会新的职能。从《公告》中来看，主要从两方面保障宪法实施：一是行政机关内部，行政机关在出台重大决策时需要合法审查机制，同时行政人员实行责任追究制度；二是当行政机关条例规章与宪法精神相违背时，通过完善全国人民代表大会制度、全国人大常务委员会对宪法的监督制度来保障宪法实施。

　　Q：此次会议的意义能不能和1978年包产到户责任承包制所具有的重大转折意义相媲美？是不是从此转向现代国家治理的里程碑？

　　A：十八届三中全会是一个里程碑，四中全会是一次具体的部署。当然，最终落实的情况才是关键。如前所述，与其看文本，不如看行动。宪法文本已经写得很好，关键是能否有组织和制度去保障宪法的实施。行政法庭等机构也很早就有，关键是已经建立的机构能否真实发挥作用。

　　Q：怎么解决“形式上有权，实质上无权”，怎么借鉴国际经验？

　　A：中国国情和美国不一样。习总书记说了，改革都是从鞋子不合脚的地方改起，也就是说得从中国的实际问题出发。其他国家的成功经验可以借鉴，但不是照搬。一切措施的核心就是依宪执政，往常一些随意出台的规定规章，并没有经过严格的立法和监督程序，以后要逐步改变。

　　Q：如何观察改革的推进？有什么指标？

　　A：关注关键事件，比如小岗村，这些不是在文本中能够体现的。比如未来某个领导干部因为干预司法被处理，这就是一个关键事件。

　　Q：时老师，四中全会总体符合您的预期吗？

　　A：比较符合我的预期。实际上，我们以前的一些讨论在公报里基本都体现了，但以前讨论的几个问题有两个没有提到，一个是依法治军，一个是完善人大代表的履职方式。

　　Q：“最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。推进严格司法，坚持以事实为根据、以法律为准绳，推进以审判为中心的诉讼制度改革，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。”这段话是否说明要开始实行大区制，并且按照中纪委的垂直体系来改造司法系统？

　　A：实施巡回法庭制度的目的是保证国家司法标准的统一性、公正性，避免行政化、地方化、党内机构如政法委干预司法。

　　Q：新法制实施后，退伍军人是不是不能当法官了？

　　A：安排退伍军人或其他高行政级别人员进入司法领域的现象将消失。

　　Q：四中全会是否制定了法制改革的各项细分任务人员安排和工作时间表？

　　A：细分任务人员安排和各项工作表均在年度深化改革规划中。2014年度为半年规划一次，规划时写明负责单位、出台及完成时间。

　　Q：我国是否会推行类似美国的法官定级体系，如地区法官和大法官？采取何种升迁制度？

　　A：此类相对具体的改革措施将随着实践进一步深化探索。随着去行政化的落实，法官定级是必然趋势。

　　Q：只要是涉及大众利益的法律和规章制度，是否都要人大立法？

　　A：目前我国还没有形成此类制度，随着改革的推进可以考虑国务院法制办、中编办或某一机构承担法律、规章的审核工作。

　　Q：“党纪”和“国法”的关系？

　　A：“党纪”应严于“国法”，但不能高于“国法”。

　　（完）