访国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成
    栏目主持：新望
    经济学博士、《经济观察报》研究院院长
    长江比其他地方都合适
    经济观察报：选择以长江为中心打造经济带，是出于什么样的一种考虑？
    肖金成：长江是黄金水道，历史上对经济的发展起到巨大的作用，现在中国沿海地区已经发展得非常充分，比如珠三角、长三角。京津冀的发展还很有潜力，尤其是以京津冀为中心的环渤海地区，发展虽然比中西部快一些，但仍有很大的发展空间，比如辽宁沿海经济带、河北沿海经济带、山东沿海经济带。
    环渤海地区之外，长江经济带是另一个有发展潜力的地区。发展需要具备生态环境、水资源、土地空间等条件。西北地区土地辽阔，水资源缺乏是制约其经济发展的重要因素。发展要考虑经济的效率和效应，西南地区一些地方适合建设的土地比较短缺。未来产业、人口、城市在哪里聚集，长江比其他地方都合适，这是选择长江的一个重要因素。
    经济观察报：长江经济带的范围具体指的是哪些省市？
    肖金成：长江经济带包括9省2市。过去认为长江流域是从东到西长江流过的地方，包括干流及支流。而今天讲的长江经济带指的不是一个流域的概念，而是一个区域，即与长江有关的以省为单元的区域，包括9个省份和2个直辖市。长江上游区域包括云南、四川、贵州、重庆，中游区域是湖北、湖南、江西，下游区域是安徽、江苏、浙江、上海。
    将范围确定得如此之大，是因为要依托长江干流和支流发展城市，聚集产业和人口，辐射带动更大范围的区域。在这个区域内选择一些地方聚集产业和人口，当然不是仅仅在长江边上建设城市。该区域人口很多，有的地方人口需要流出，有的地方人口需要流入，要全面、综合地谋划这个地域。过去是省、市、县，均按照行政区来考虑自身发展的问题，现在要从整个区域来谋划。该区域很大，11　个省市，占全国总数的1/3，所以，这是一个规划范围，至于如何发展，在哪里发展，需要统筹规划。有发展条件的地方要加快发展，聚集产业和人口，生态脆弱的地区，不适合人类生存的地区要加强保护。
    经济观察报：长江经济带自身有怎样的空间特征？
    肖金成：一是长江经济带经济发展和城镇化水平沿流域自上而下逐渐提高。虽然说长江是黄金水道，但其经济发展水平是不同的，下游很发达，上游比较落后。我们发现：整个长江经济带发展条件都不错，但下游发展水平高、上游发展水平低。这说明中国的经济发展还有很大的潜力和发展的空间，如果中上游的经济发展水平都提高到和下游差不多的水平，那么，我国的发展质量就会大幅度提高。
    二是长江经济带上中下游推进城镇化的动力不同。长江经济带要集聚更多的产业和人口，实际上是城镇化的过程。而至目前，长江下游地区主要是人口流入，很多人是从外面进来的，主要是分子的增加；上游地区主要是人口流出，城镇化水平的提高依靠分母的减少，即常住人口减少，而不是由于城市集中了更多的人。
    三是三大城市群与六核多级的城镇体系基本形成。长江经济带有三大城市群：长三角、长江中游、成渝。全国新型城镇化规划共列出7　个城市群：京津冀、长三角、珠三角、长江中游、成渝、中原、哈长，长江经济带有三个，说明三大城市群的发展水平都比较高。另外，长江经济带上游有六核，上海、南京、杭州、武汉、重庆、成都，城市规模都很大。区域内一些城市发展条件也不错，但城市规模普遍比较小。
    经济观察报：目前来说，长江经济带发展存在哪些问题？
    肖金成：第一，上海以及苏南地区人口流入压力较大，资源环境超载的矛盾日益突出。长三角城市比较密集，人口较多，城市规模较大，尤其是建设用地占的比重较高，再不加以控制，见缝插针，这个地方就变成了一块水泥板，就会带来生态的灾难。所以，这些地区已接近饱和。但苏北地区还有很大的发展空间，但要注意在发展中保护，总的来说，下游地区的生态保护占有非常重要的地位。
    第二，武汉、重庆、成都、上海存在人口过度向大都市集中的问题。长江中上游总体上发展比较滞后，但武汉、重庆、成都等城市规模较大（所以被称为大都市），容易出现大城市病。北上广规模大，要素成本高，之所以感觉不到要素成本高是由于财政承担了较多的成本，没有把成本外溢到市场。比如北京市中心有许多批发市场，小商户之所以能够生存下去是成本并没有体现在其中（不需纳土地占用税或土地占用税不比其他地方高），而是政府承担了这些成本，但实际上其要素成本非常高，如果要素成本体现在商户上，这些商户都不能在市中心生存下去。
    第三，大量地级中心城市规模偏小，吸引集聚人口能力不足，小马拉大车。
    江苏的南通、镇江，安徽的芜湖、安庆，湖北的黄石、荆州、宜昌，江西的九江，湖南的岳阳，都在长江边上，其条件跟武汉、重庆差不多。但是规模却小得多；早在汉朝时期，荆州的城市规模就很大，到现在也没怎么变化；再比如四川的泸州、内江，条件跟重庆不相上下，但是规模都比较小，辐射和带动能力较小。所以未来一定要支持这些城市，加快发展这些规模不大，但是条件非常好的城市，使其能集聚产业和人口。
    新型城镇化的基本思路
    经济观察报：建设长江经济带，推进新型城镇化，有什么可遵循的基本思路？
    肖金成：第一，积极推进农业转移人口市民化。将人口从山区转移到长江的干支流环境较好的城市。城镇化是支撑中国现代化的大战略，农业转移人口市民化是城镇化的首要任务。现在，我国城镇人口虽然超过了50%，但是农村人口还是接近50%，而且农村的GDP只占10%多一点，所以要想使农民富裕起来，必须减少农民，把农民转移出来。转移的前提是要有产业和就业岗位，所以未来在长江经济带上要集聚产业，打造产业发展的平台。通过产业聚集，创造大量就业岗位，山区的老百姓才能进入城市，才有条件参与现代化的进程，实现全面建设小康社会的目标。
    长江上游，比如乌蒙山区、武陵山区，均为连片贫困地区，高山大川，耕地很少。农民生活在半山腰上，历史上都靠砍树开荒，对生态造成很大的破坏，现在不仅生活上很难富裕起来，生态环境也遭到了严重破坏。因此，要通过城镇化过程，把人口从深山里转移到长江的干支流环境好的地方，而且让他们不再回去，这就要使其成为市民，这与城镇化的目标是一致的。
    第二，发挥城市群的集聚力和辐射力。 集聚作用是指长三角、长江中游、成渝都是非常大的城市群，城市群里除一些核心城市外，其他城市虽然比较小，但是条件较好，可以集聚产业和人口。所以，城市群还有较大的吸纳能力。城市群的辐射作用是指现在是十几个城市，未来还要向周边辐射、带动。既然现在发展得不错，就不能自顾自地发展，要带动周边广大地区。所以长江经济带的范围比较大，要发挥其辐射力，而不是只规划长江水流过的地方。
    第三，促进城市群之外区域性中心城市的发展。 长江经济带中有些城市的条件不错，但规模较小。主要有两个原因：第一，大城市靠政治或行政资源，吸引力很大，比如省会城市，省政府有很多部门和工作人员，创造了很大需求，吸引服务业大量聚集；第二，基础设施建设都是先在大城市展开，而其他城市财政实力比较薄弱，依靠土地财政，但是土地也卖不出多少钱来，中小城市土地价格低。搞个开发区，不仅范围小，基础设施也不完善，承接产业转移的能力很低。因此要支持城市群之外的区域性中心城市的发展。
    第四，增强城市产业支撑。中小城市要优先发展第二产业，再发展第三产业。城镇化往往被误解为“造城运动”、“圈地运动”，把农民的地圈起来盖房子、建楼，不管城市大小，都要发展总部经济。实际上这是一厢情愿，因为总部更愿意集聚在北上广，或是武汉、重庆、成都。所以，中小城市即地级以下城市不要总想着发展总部经济，而是要发展产业，先发展第二产业，然后再发展第三产业。不要因为第三产业比重不高，就先发展第三产业，发展了服务业，最后发现没有服务对象。所以，中小城市要先发展制造业，不要认为北京已经到了工业化的中后期，长江流域也到了中后期，这些地方都不是北京。
    第五，通过三大城市群辐射带动三大经济区。长江下游经济区中，有一个长三角城市群，经济很发达，但苏北、安徽、江西东部都不行，所以要加强与城市群的联系，实现一体化发展。同样，长江中游地区有一个以武汉为中心的城市群，湖南、江西广大地区要接受长江中游城市群的辐射带动。长江上游地区有成渝城市群，我将其称为川渝城市群，而贵州、云南、四川西部这些地方发展条件不好，经济比较落后，人口要向外转移，转移到条件比较好的地方，留下来的人可以发展特色产业，比如有机农业、特色农产品，既能保护生态，又能够富裕起来。
    第六，有重点、有选择地培育新的增长极。长江经济带不可能都成为经济增长极，因为国家培育不起9个省，也不太可能。地方太大了，培育不起来，培育一个深圳、一个浦东是可以的，培育一个省都是有问题的。所以增长极不是9个省，而是在长江经济带上选几个条件比较好，有条件成为大城市的中小城市，支持其集聚产业和人口，所以选择几个点培育，使其尽快发展起来。至于增长极选择在哪里，要看哪个地方条件比较好、有潜力、具有带动作用。
    第七，支持建制镇发挥农村地区服务中心的作用。建制镇也是发展的重点，因为小城镇也是城镇化的载体。在城市群里，工业零部件生产最好布局在小城镇里。因为其成本较低，而且能够与大城市、中等城市形成产业链。长三角最可取之处在于其产业链较长，苏南地区，浙江每个县都有产业集群，生产零部件的成本较低，跟大城市的产业相配套。既保证好的产品质量，又具有市场竞争力。在长江中上游地区，农村居民居住很分散，公共服务成本很高。可把很多公共服务设施布局在建制镇里，就近为周边农民服务。将建制镇发展成为农村地区的服务中心。
    城市群的意义
    经济观察报：未来长江经济带哪几个城市具有成为大城市的潜力？
    肖金成：长江干流上的城市具有港口优势，比如南通、镇江、芜湖、安庆、九江、岳阳、荆州、宜昌、泸州等，长江的支流比如淮河、赣江、汉江、湘江、乌江、嘉陵江、赤水河、沱江、闽江上的城市，如淮安、蚌埠、襄阳、上饶、遵义、内江等，这些城市基础都比较好。都有发展成为大城市甚至发展成为大都市的潜力。
    长江两岸有的城市条件很好，有的城市条件较差，集聚产业成本很高，不可能继续发展，所以按行政区发展存在很大问题，现在按行政区分配资源，财政按行政区分灶吃饭，不管有无条件都要发展工业，破坏了生态，恶化了环境，浪费了资源。所以一体化发展就要重点选择几个点。应集中发展、集群发展、集约发展。
    发展长江经济带的意义远不止把长江一带变成比较发达的地区，将来要双向开放。现在长江经济带向东通向大海，未来长江经济带将延伸到云南，再通过孟中印缅经济走廊进入印度洋，使得长江经济带成为连接太平洋和印度洋的纽带，上游地区要向西开放，跟丝绸之路经济带相联系，向西进入大西洋。长江经济带的重要使命是依托长江黄金水道，打造中国经济升级版的支撑带。
    经济观察报：城镇化离不开产业的发展，从长江三个城市群各自的资源禀赋来看，在其产业布局上，能够运用什么样的优势战略，国家有什么样的政策？长江沿线上的中小城市无论在吸引人口，还是产业发展方面都处于劣势，有观点认为目前中国的城市是等级化的城市，所以社会资源、公共资源、土地指标等资源都是自上而下地层层分配，等级较低的城市在获取资源上劣势较大，造成了中小城市、小城镇发展较为缓慢，比如三四线城市放开了户籍，但是吸引人口的能力仍旧较弱，国家有什么样的政策来解决这些问题？
    肖金成：城市群并不意味着这个城市群很大，包含的城市很多，现在各省都在争城市群，不是说在地图上画个圈就是个城市群。实际上在一个区域内，有很多城市，距离很近，会产生恶性竞争，因为大家都差不多，基础设施都很完善。要想消除竞争，就要通过规划和政府的协调作用，明确各城市在城市群中的功能。比如，北京是政治中心、文化中心、国际交往中心和创新中心，就不要再发展工业了，因为污染环境，且成本较高，北京发展工业的要素成本并未体现在工厂的产品当中，而是其他地方，实际上我国属于贫困地区支援富裕地区，要素向发达地区聚集，但没有承担成本，污染了环境，全国人跟着吸入雾霾，但自己赚了钱。所以未来城市一定要划分功能，不能什么都发展，以低土地价格引进外资，再向其征税是不可取的，所以目前的财政体制极不合理，一定要改革。
    城市群的另一个功能在于实现大中小城市和小城镇协调发展。大城市之所以发展很快，是因为基础设施比较完善、有区位优势。在城市群之中，交通是网络化的，小城市和小城镇的区位劣势在弱化，成本优势在强化。所以，在城市群里，小城市和小城镇就获得了发展的机遇，工业和低附加值的产业在大城市生存不了，一定得转移到小城市或小城镇。
    并不是所有的区域都要发展城市群，自然条件很差，城市数量少，城市规模小，城市之间离得很远，城市群难以形成。不是城市群的地方，要发展区域性中心城市，把小城镇建设好，小城镇是农村的中心，如果其自身没有实力，政府就要扶持。城市群里的小城镇受到周边城市的辐射，自己就能发展起来，不需要政府扶持。城市群，发展条件比较好，经济实力很强，不需要国家支持。所以要通过财政体制改革，引导区域协调发展。