——广东引入第三方独立评价财政支出使用绩效纪实
　　编者按：
　　近年来，广东省财政在深化财政改革，提高资金使用绩效方面进行了积极探索，在全面开展主管部门绩效自评，财政部门组织重点评价的基础上，率先引入第三方独立参与财政支出绩效评价。从2011年起，首先对受益群体面较广的城乡义务教育补助资金、新型农村合作医疗补助资金等民生类专项资金进行了第三方评价使用绩效试点，涉及财政资金90多亿元，取得了显著成效。今年7月份起，又开始对农村饮水安全省级补助专项资金使用绩效进行第三方评价工作。今日本报刊登广东的典型经验，以期对其他地方在绩效管理工作创新方面有所借鉴。
　　
　　客观全面，独立公正实施第三方评价“高州是我们到茂名市的第二站。”7月21日，中水珠江规划勘测设计有限公司（以下简称中水珠江公司）副总工程师张光兴在评价现场对记者说。
　　按照计划，中水珠江公司定于7月17日至7月29日组织专家评价小组赴湛江市、茂名市及所属有关县级市，对2011年农村饮水安全省级补助专项资金使用绩效进行现场评价。
　　评价小组在高州市进行现场评价的是谢鸡镇农村饮水安全工程，该工程于2011年开工建设，工程总投资约1268万元，其中国家投资348万元，设计日供水量874吨，建成后能解决近两万人的饮水安全问题。记者在现场看到，评价人员先来到村委仔细查看规划图，并了解相关情况，接着上山实地查看水源，一路上又不断问询，然后再返回村里做问卷调查。
　　当天的高州天气非常闷热，人在外面站上一会儿就大汗淋漓。整整一下午，检查组先后这样反复查看了三个点，结束时已是晚上7点多。检查组在高州的现场评价要进行3天。
　　“我们赴现场了解项目概况后，现场重点检查水源点、取水工程、输水工程、净水工程和配水工程等主要建筑物的完成情况，了解项目实施前的状况，对实施后水质、水源保证率、管护情况等进行检查核实，现场派发调查问卷并回收，作为评价的第一手资料。”张光兴说。
　　“从我们目前检查的情况来看，总体上比去年要好，专项资金的使用和管理越来越规范。”张光兴说，去年，受广东省财政厅委托，他们公司曾作为第三方，独立对2009年广东省12.05亿元病险水库除险加固专项资金的使用绩效进行重点评价，涉及1180宗病险水库。
　　据广东省财政厅厅长曾志权介绍，从2011年起，广东率先探索引入第三方绩效评价机制，有效弥补了传统的政府自我评价的缺陷，在完善政府绩效评价体系、提升绩效评价公信力、民主性和科学性方面发挥了重要作用。第三方评价机构遵循“客观、公正、科学、规范”的原则和“绩效导向、突出结果”的思路，按照资金使用单位和主管部门自评、第三方书面评审、现场评价和综合评价等程序，采用抽样调查、现场评价、满意度调查等方法，环环相扣，互为补充，全面、科学实施独立第三方评价。
　　据了解，评价过程分为四个阶段：
　　——单位开展绩效自评。各级资金主管部门和资金使用单位按照印发的评价方案规定，依托广东财政绩效管理信息系统，对各项资金使用绩效情况全面开展自评，并按要求统计、填报基础信息数据，提交绩效自评报告及相关佐证材料。第三方评价机构运用描述统计方法，对资金使用单位提交的绩效自评材料进行汇总分析，形成单位自评情况得分。——专家书面评审。第三方评价机构组织专业技术、财务管理、绩效评价等各类专家，依据佐证材料、自评材料、评价指标及标准等对各资金使用单位提交自评材料的完整性、规范性、内容有效性及项目实施绩效情况进行审核、分析与评分。专家的书面评审主要采用目标对比法与效益分析法，重点考查项目实施的产出和效益，并与单位自评结果形成对照，从中发现差异与问题，为遴选出一定数量的、覆盖全省代表性的典型项目并对其实施现场重点核查提供依据。
　　——实施现场评价。第三方评价机构根据项目属性、区域分布、资金额大小、书面评审结果优劣等因素，按照一定比率随机选取评价对象分批进行现场核查，保障资金使用的真实绩效。现场评价主要采取现场座谈会、答辩会、以及核查与资金使用和评价有关的资料，实地查看资金使用情况等方式进行。同时，评审还采取问卷调查的形式，对实际受益群体进行满意度调查，并将社会效益、受益人群满意度作为考评指标依据。
　　——第三方机构综合评价。第三方评价机构采用目标预定与实施效果比较、定性与定量综合分析、信息技术和数理统计技术支撑等评价方法，对资金使用情况进行属地分类、评价指标分类等多种维度分析，对前期准备、资金管理、组织实施和项目绩效情况进行全面综合评价，并通过对自评得分、书面评审得分和现场评价得分三者间的对比分析后，综合认定各项资金的评价得分及绩效等级。
　　规范程序，科学选定第三方评价机构“我们是通过参加投标获选的，主要是由于公司在水利项目方面的专业优势。”张光兴介绍说。
　　据了解，中水珠江设计公司去年中标后，组建了由具有丰富工程技术管理、国家大中型工程稽察、造价咨询、绩效评价和财务管理经验的19名专家构成的评价工作组，经过反复研究制定了多个指标，对项目政策制定、投入、产出、结果和影响进行全面评价。
　　小型病险水库除险加固专项资金的使用绩效评级结果为，资金使用单位和水利主管部门自我评价平均分为91.98，评价小组书面评审平均分为80.61，现场评价平均得分为81.62分，最后综合评价得分为81.07分，绩效等级为良。“综合评价结果表明，小型病险水库除险加固工程建设基本达到既定目标，政策实施效果、资金使用绩效良好。”广东省财政厅有关工作人员介绍说，为提高第三方评价的公信力，改革采取整体委托的方式，通过公开邀标，公开选定第三方评价机构独立承担财政性资金使用的绩效评价。
　　公开邀标的程序简明而严谨，包括三个程序：
　　——明确评价主体。第三方评价主体为具有法人资格、能独立承担民事责任，可委托依法行使查账权，具有一定资质的国内中介组织。广东省财政厅从140多家符合条件的中介机构中择优选出13家具有评价工作经验、资质较好的评估事业单位、研究机构及高校和在全省综合排名靠前的会计师事务所进行邀标。
　　——确定招标需求。结合有关专项资金具体特点，广东省财政厅制定了详细的招标需求，在招标文件中明确对中介机构提交的第三方评价方案的完善程度、评价指标体系和标准的科学性、评价人员的专业性程度、保密纪律等方面的要求，并进行综合评估，择优选定第三方机构。
　　——实施邀请招标。由广东省政府采购中心组织专家，对城乡义务教育补助资金、小型病险水库除险加固资金、新型农村合作医疗补助资金和新型农村社会养老保险补助资金三个包组引入第三方评价的服务采购进行评标。
　　“每次下去之前，省财政厅都会聘请国内知名财政绩效管理专家对公司人员进行理论研究和实践分析方面的培训，内容包括专项资金设立背景、绩效评价操作、指标体系设计等业务培训，以及组织软件技术人员进行财政绩效管理信息系统的基础数据收集、书面评审等方面操作培训。通过系统的业务培训，我们在评价方案设计、绩效信息收集、现场核查实施及评价报告撰写等方面，得到了较系统的业务指导。”张光兴说。
　　合理选定评价对象，优化选择评价内容众多的财政专项资金，究竟哪些先进行评价？
　　为体现试点资金的重要性、代表性和社会关注度，结合财政管理实际，广东选定了落实中央和省委、省政府重大民生政策、受益群体面较广的民生类专项资金作为第一批试点资金项目。
　　为确保评价结果的权威性，第三方评价机构会同省财政厅、资金使用主管部门，反复研究第三方评价指标体系设计思路，确立了评价指标体系框架。指标设定遵循“经济性、效率性、效果性和公平性统筹结合”的原则，并经不断研究完善，现场评价检测，科学规范，可操作性强。各项资金评价指标体系基本涵盖了4个一级指标、10多个二级指标和适应项目特性的20多个三级指标，全面反映了项目前期准备、资金使用管理、项目实施监管和项目实施后产生的经济性、效率性、效果性、社会效益及可持续性等绩效情况。
　　如针对小型病险水库资金，建立了涵盖前期准备，目标设定的全面科学性，项目投入、核算、支出规范性，项目产出数量、质量、成本、时效的实现程度，项目直接或间接的经济效益、社会效益、环境影响、影响可持续性等5个一级指标，14个二级指标及22个三级指标的评价指标体系及标准。
　　记者在这次问卷调查表上看到，调查内容分“社会经济效益”和“群众满意度”两大项8个小项，要求每村问卷调查对象必须包括村民7人、干部3人。现场的工作人员告诉记者，调查问卷的发放对象原则上按照项目收益群体1%的规模，依照村民和干部7∶3的比例确定。
　　“自来水通到我们村之后，我家里买了洗衣机、热水器，生活发生很大变化，以前每隔两天就要上山挑水，每次都要花去半天功夫，感谢党和政府给我们解决了吃水大问题。”谢鸡镇官庄村村民徐炳强一边填写调查表一边对记者说。
　　据张光兴介绍，本次现场评价涉及湛江市2宗、茂名市15宗农村饮水安全工程。评价内容主要包括：专项资金的完整性、安全性及规范性，项目实施、管理情况以及专项资金使用效果情况；而现场评价方法则主要包括实地考评、询问答辩和材料核实。实地核查主要是对选取项目，采取勘察、访谈、问卷调查等方式，对评价对象的有关情况进行深入具体、独立客观的了解与核实，对每一个选取的项目形成现场评价意见。
　　加强信息披露，强化结果应用“我们根据评价情况，在征求资金主管部门意见的基础上，形成第三方评价报告，内容涵盖项目概况、绩效自评、书面评审、现场评价、综合评价结果和有关建议等内容。”中水珠江公司工程师胡顺能告诉记者。
　　据了解，评价结果经省财政厅审核研究后，由第三方评价机构适时向社会公布。2011年针对小型病险水库资金的评价报告，第三方评价机构已将评价结果在其单位门户网站和省财政厅门户网站上向社会公布。
　　据广东省财政厅绩效评价处有关负责人介绍，评价结果主要用于检验重大民生政策资金落实情况、有关部门和单位在落实省重大决策方面的工作情况以及专项资金的使用是否有效和符合省委、省政府的中心工作要求，同时，评价结果也将成为今后专项资金安排的重要依据。
　　据了解，2012年，广东省级层面引入第三方评价的财政支出项目范围由2011年的4项资金扩展为7项资金，资金类型从民生类扶持资金覆盖到推进产业升级等经济类扶持资金；同时鼓励、引导珠三角有条件的市县探索引入第三方评价改革试点。
　　“一年来的实践表明，引入第三方评价改革取得了三方面成效。一是推进了阳光理财，提高了财政支出绩效评价的公信力；二是推进了民主理财，第三方组织的成员来自社会各阶层，较为了解社会民意对于财政支出的呼吁与诉求，更重视评价财政民生支出的效果、效率；三是推进了科学理财，第三方评价机构具有人才、理论和学术优势，确保了评价结果的公正客观。”曾志权表示。
　　下一步，广东省将结合实际，稳妥系统地推进改革，进一步拓展第三方评价试点范围，逐步将试点范围从事后评价向涵盖预算编制、预算执行和预算监督等预算管理全过程转变，逐步从针对部分财政专项资金试点探索向逐步覆盖适宜于第三方评价的大部分财政专项资金转变，从省级试点逐步向全省覆盖转变。同时，广东省财政厅等部门将进一步加强对第三方评价机构的引导培训，大力培育第三方评价组织，使之成为一项成熟的公共支出管理制度安排。