| 来源： |
当代金融家 |
发布时间： |
2012年06月21日 15:03 |
作者： |
佘兴龙 |
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编者提示：省级联社未来改革模式应在维护县级联社法人地位的前提下，一方面向企业化方向演进，如：采取“自上而下”的持股公司模式、“自下而上”的联合银行模式；另一方面向纯粹的政策性监管机构过渡，例如：转制为“农村合作金融机构省级存款保险公司”模式。
农村信用社省级联社的改革方向是近年来各方面关注和争议的一个焦点。事实证明，作为农信社改革体制链的中间环节——省联社在推进行业发展、规范行业运作、协调行业事项、把握行业走向、控制行业风险等方面发挥了不可替代的重要作用。随着农信社改革的不断深入，省级联社的改革问题在全国金融工作会议提出“淡出行政管理职能，强化服务”的要求后，成为监管当局和各省级联社努力探索的重点，笔者简单地谈一谈农信社省级联社“去行政化”的改革思路。
深化省级联社改革背景
“去行政化”，是省级联社改革方向核心内容。2012年1月6日，召开的全国金融工作会议明确“省联社要淡出行政管理职能，强化服务职能”的改革方向。中国银行业监督管理委员会主席尚福林在2012年农村中小金融机构监管工作会议上指出“省联社的改革方向是企业化，核心内容是‘去行政化’，要坚决贯彻保持县域法人地位长期总体稳定的要求，禁止按省统一法人……科学把握省联社‘去行政化’工作进程……要把加快县域法人机构改革与完善管理体制结合起来”。省级联社改革列上议事日程。
坚持股份制改革方向，是新一轮深化农村信用社改革的要求。2010年10月，银监会下发《关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》（银监发〔2010〕92号），提出“全面取消资格股，用5年左右时间将农村合作金融机构总体改制为产权关系明晰、股权结构合理、公司治理完善的股份制金融企业”。2012年3月，中国银监会在全国农村中小金融机构监管工作会议上对加快推进股份制改革工作作出了安排和部署。再次明确“继续大力支持县域机构的股份制改革和城区机构的整合，支持符合条件的农村信用社一步到位改制为农村商业银行”。从县级联社股份制改造进程看，适时推进以完善管理体制为基础保障的结构性改革势在必行。
部分省份先行先试，为省级联社改革积累了丰富的经验。近年来，部分省份在深化省级联社产权改革方面，作出了一些探索和实践，积累了丰富的经验。如：在农村社会化程度高、城乡一体化水平高的北京、上海、天津、重庆4个直辖市组建了农村银行机构，以省为单位统一了法人。重庆农商行已经在香港上市。宁夏自治区联社组建了黄河银行，对全省县级行社参股或控股管理，变行业管理为资本管理。这些模式对推进省级联社改革均有一定的借鉴意义。
省级联社改革应遵循的原则
省级联社改革应遵循以下几个方面的原则：
一是要坚持“防范风险、循序渐进”。农信社成立以来，管理主体在“不停地折腾”中更迭，产生了巨量风险，给我们的教训是深刻的。我们不能重蹈“一放就乱、一管就死”的覆辙。特别是对于历史包袱较重、发展不均衡省联社改革模式的选择，需要更为慎重。
二是要坚持“三个有利于”，省级联社改革模式的选择，要以是否有利于农信社更好地服务“三农”、是否有利于农信社更好更快地发展、是否有利于防范农信社系统风险为检验标准。
三是要统筹做好“五个兼顾”，要兼顾党中央、国务院支农服务的需要，兼顾银监会防范风险的需要，兼顾省政府风险责任落实的需要，兼顾行业自律管理的需要，兼顾县级行社科学发展的需要。
四是要充分体现省级政府意图。按照现有政策框架，省级政府承担着农信社的管理和最终风险处置责任，因此，省级政府应成为省级联社的改革主导者，由省级政府根据当地情况因地制宜地自主决定管理模式，不搞“一刀切”。
省级联社未来改革模式的选择
鉴于大多省份农信社历史包袱沉重的实际情况，省联社模式还将在一定时期内维持，但也应积极探索和尝试省级联社深化改革的模式。笔者认为，省级联社未来改革模式应在维护县级联社法人地位的前提下，一方面向企业化方向演进，如：采取“自上而下”的持股公司模式、“自下而上”的联合银行模式；另一方面向纯粹的政策性监管机构过渡，例如：转制为“农村合作金融机构省级存款保险公司”模式。
一是“自上而下”的持股公司模式。根据宁夏自治区联社改革的成功经验。我们认为，对于大多数历史包袱较重的省份，保持县级联社法人地位的持股公司模式是比较符合实际的合理选择。省级联社可以分三步走，逐步改革到位。
第一步，以目前省会城市农村合作金融机构为基础，完成省会城市城区农村合作金融机构的整合，省级联社改革可以省会城市农村商业银行为载体，实现省级联社与城市农商行的整合，组建省级持股银行，完成对省级持股平台的搭建工作。过渡期内，省级持股银行承担两方面职能：一方面，承担经营职能，自主经营，自我发展；另一方面，承担对基层联社法人的行业管理、服务职能。
第二步，加快县域农商银行组建和城区机构的整合，大力推进股份制联社组建。在农商行和股份制联社自愿的基础上，省级持股银行逐步完成对与其的控股、参股。省级持股银行采取参控股方式，用资本说话，用股权联结，用制度约束，完成对县级机构资本链条的搭建。
第三步，在省级持股银行做大做强和基本条件成熟的基础上，充分发挥省级持股银行管理能力、品牌效应、带动作用。加快处置系统风险，全面完成县级机构的产权制度改革。
采取自上而下模式组建持股银行，有利于理顺管理体制，变行业管理为资本管理，依法行使对县级行社高管提名以及其他重大事项的话语权、调控权；有利于解决县级机构所有者缺位问题，持股银行对下参控股，并吸引优秀企业法人入股，可有效改善股权结构，提升县级行社的公司治理水平；有利于增强“三农”服务功能，兼顾了县域法人地位稳定问题，并且可按照县级机构的发展需要和市场需求，打造科技、结算、融资、法律、信息、培训等服务平台。
二是“自下而上”的联合银行模式。联合银行模式是指县级行社自下而上入股，组建的持有限银行牌照（赋予对公银行业务）的银行业金融机构。县级行社按照持权比例来行使话语权。其实质是通过“公选”方式成立一个为“选民”（县级行社）提供管理、指导、协调与服务职能的上层机构。笔者认为，联合银行也是省联社“淡出行政管理、强化服务职能”的较优路径之一。目前，各省的省级联社运作比较成功，在此基础上不断完善，成立省级联合银行是可行的。
第一步，规范完善省级联社履职行为。推动省级联社由管理向服务转变，根据县级行社对信息系统建设、产品研发、资金融通、清算结算、员工培训、政策咨询的内生需求，突出省联社的企业化导向和公司化运作，进一步完善省级联社法人治理。在实施差别化管理的同时，重点加强稽核审计、IT系统、产品创新和培训平台的中后台建设，有效满足县级行社对宏观管理和公共服务的需要。
第二步，组建管理服务型的联合银行。结合县域法人机构公司治理水平、风险管理水平和金融服务水平。科学把握省联社向联合银行过渡进程，择机完成省级联社向省级联合银行的过渡，组建省级联合银行，省级联合银行的资本金由辖内全部成员行社和省级政府平台公司出资，以保持省级政府在联合银行中的话语权。
第三步，推进省级联合银行职能转换，强化服务和经营职能。逐步扩大联合银行的业务经营范围，实行服务、管理和经营并存的省级联合银行模式。省级联合银行与各成员行社建立更加紧密的资产联系。
采取自下而上模式组建联合银行，一是有利于管理体制的顺利过渡，变行政授权管理为股东授权管理，依照《公司法》行使对县级行社的管理、指导、协调和服务职能；二是有利于维护系统完整性，通过系统性的互助机制，推进系统风险化解，保障系统安全稳定；三是有利于规范管理行为，提升行业管理水平。
三是省级存款保险公司模式。存款保险公司是同时具有金融监管职能的政策性金融机构，将省级联社改制为农村合作金融机构存款保险公司（省级存款保险公司）对于在我国全面建立存款保险制度具有“试水效应”。根据国发〔2003〕15号文件精神，农村信用社交由地方政府后，省级政府承担着农信社的管理和最终风险处置责任。也就是说省级政府为本省农村合作金融机构提供着隐性担保。如果将这种隐性担保显性化，将省级联社改组为农村合作金融机构存款保险公司将是对农信社改革试点工作的进一步深化，可以保持政策的连续性和农合机构系统的稳定性。
第一步，由省级政府和省财政作为后盾。省级财政注资，将省级联社改组为省级存款保险公司。组建初期，对全省农村信用社、农村合作银行、农村商业银行的客户存款进行全额保险。同时，借鉴国外的做法，在省级存款保险公司设立特别救助基金，用于救助高风险的农村信用社，特别救助基金可通过财政拨款、发行债券筹集，并以购买国债等短期、安全、流动性强的投资品种保证基金的保值和增殖。
第二步，作为全国性存款保险公司的有效补充，待全国性存款保险公司成立后，省级存款保险公司可采取再保险与全国性存款保险公司完成联结，形成多层次的存款保险体系。同时，根据相关规定，对全省农村信用社、农村合作银行、农村商业银行的客户存款实行定额保险。省级存款保险公司可通过保费调节，抑制农村合作金融机构经营风险，通过利益调节机制协调高风险的信用社的兼并重组，鼓励农村合作金融机构的稳健经营。
第三步，赋予省级存款保险公司的协调和监管职能。作为银监会金融监管职能的有效补充，存款保险公司应通过风险评价与监测、保费调节、早期干预、银行救助、收购与承接、短期接管等手段，加强对投保农村合作金融机构的管理，强化其依法合规经营。构筑防范金融风险的第二道防线。
采取省级存款保险公司模式，一是有利于体现地方政府对地方金融机构的风险处置责任，不再纯粹依赖中央政府，同时防止各省际间的“大锅饭”；二是有利于赋予省级政府以适度的金融监管权限，有助于提高地方政府的积极性，增强其责任感；三是在存款制度的保护下，可以大力推进农村合作金融机构市场化改革进程，实行优胜劣汰，市场退出，增强农村合作金融机构危机意识。
（作者单位为辽宁省农村信用社联合社）
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