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当代金融家 |
发布时间： |
2012年05月29日 16:17 |
作者： |
岳冰清 |
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两会期间，财政部部长谢旭人表示，组建“金融国资委”一事，国务院有关部门还在进一步调查研究过程中。这是官方第一次公开对“金融国资委”表态，这个概念的提出意义重大。
建立金融国资委是金融改革过程中的重要制度构建，它或将终结当前金融国资管理过程中存在的“管人、管事、管资产”方面的混乱局面，厘清金融国有资产的出资人角色，并在此基础上重新找到中国金融改革的逻辑起点。
参与讨论的专家认为，规范金融国资管理势在必行，但究竟采取何种管理形式才更有效率、更有利于未来金融市场的开放、更符合市场化金融改革的大方向，有待进行更深入探讨。
成立金融国资委是否必要
【政府部门在担负金融国资管理职能的同时还有各自的职能，这些职能与金融资产管理职能重叠后，在职能目标上会产生冲突。因此，金融国资管理职能应该独立出来。】
王元：国有金融机构的资本管理，我们一般叫做“国有资产管理”，但它其实是涉及权益的资本概念。
讨论设立国有金融资产管理机构的出发点有两个方面：
一方面是国有资产的保值增值问题，这是国资管理的基本功能和作用。履行这一职能，要求相关的管理机构作为出资人代表，能够了解持股的金融机构基本的经营状况、参与重大决策、选择和监督管理者，并获得国有金融资产应有的收益。当前，我国的国有金融资产包括中央和地方两大部分。以归属中央管理的部分为例，不仅包括工、农、中、建、交等大型国有商业银行，还包括国家开发银行和两家政策性银行、证券和保险机构、资产管理公司以及金融控股集团，将这些机构的国有持股部分汇总计算，规模有上万亿，如此大规模的国有资产，其保值增值的问题自然有其重要意义。
另一方面，目前的金融国资管理职能分散在各个部门和机构，包括财政部、中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会，以及中投公司、汇金公司。其中的政府部门在担负金融国资管理职能的同时还有各自的职能，财政部有财政政策职能，中国人民银行有货币政策职能，“三会”有行业监管职能。这些职能与国有金融资产管理职能重叠后，在职能目标上会产生冲突。
目标冲突主要表现在两方面：一是由于与国有金融机构关系比较密切，宏观管理部门在作宏观决策时，受到其所辖的金融资产牵制，可能导致政策决策不能完全、独立地在市场经济背景下产生；二是宏观调控、行业监管职能反过来也可能对国有金融资产的管理产生不良影响，比如，“一行三会”在实施货币调控和风险监管的过程中，由于与国有金融机构之间资产管理方面较为密切的关系，可能对它们采取一些行政性政策措施，影响金融机构的基本运行。
从国资保值增值目标的落实，以及避免政府部门目标冲突两方面要求来看，将金融国资管理的职能独立出来都是有必要的。如此一来，将金融国资管理职能、“一行三会”的货币政策职能和监管职能分离，明晰的职能分工对宏观政策决策、金融监管和金融国资管理都有利。
【以统一化、规范化的原则看，我们的确应当把所有代表国家的资本归集到同一个机构的名下，统一行使国有资本出资人的职能。】
郭田勇：“金融国资委”成为热议话题，这说明国有金融资产和资本都具有非常的规模了，且会越来越大。
之所以从资本的角度考虑国有资产的管理问题，是因为以前纯粹的国有制企业很多，统称“全民所有制”“集体所有制”；现在，绝大多数国企引入了股份制，国家只在企业里占部分股份。比如，改制上市后的中国工商银行，它的资产就不能说全部是国有资产，而是根据出资人所占的比例，称为“出资人资产”。当然，在很多企业中，特别是在国有大型商业银行、大券商和保险公司里，国有股占据着绝对控股或相对控股的地位。因此，国家对自己在国企里出资形成的这部分资本金进行有效、规范的管理，是非常重要的，政府有权利和义务更好地行使国有金融资本出资人的职能。
国有资本是个比较虚拟的概念，不像民间资本那样人格化，现实的情况往往是，名义上国有，实际为某个部门所掌握，甚至掌握在某个部门的某个人手里。比如，财政部、中投公司在国有银行里有股份，甚至社保基金也在里面有股份；此外，一些大型央企在各类金融机构中也有股份。严格意义上讲，这些股份最终算谁的？交给不同的代表方或不同的单位负责具体管理，在多头管理下，容易出现政令不统一或政出多门的情况。财政部在金融机构持股，它跟金融机构是什么关系？汇金在金融机构持股，它们之间又是什么关系？
以统一化、规范化的原则看，我们的确应当把所有代表国家的资本归集到同一个机构的名下，统一行使国有资本出资人的职能。
【通过金融国资委的力量管理国家产权，让它去磨合、协调各个部门的各种诉求，能提高总体资源配置水平、资金运营绩效水平及政策水平。】
贾康：有没有成立金融国资委的必要，需纳入整个中国国有资产管理体系看。关键的问题是，现在的国有金融资产管理是多头的。以一个研究者的角度探讨这个问题，我的观点是可以考虑，就看如何配套。
如果从资产运行管理的角度说，和其他资产相比，金融资产有科学决策的需要，如何优化配置的前提是要有资产的全景图，之后要解决的问题就是如何合理优化资产结构。
现在的情况是，十几条“龙”各把着一块儿资产，它们之间的协调不能说没有，但水平不高，政策的摩擦系数很高，实际反映出的状况就是政策意图哪怕最终实现了，但绩效水平相当低。摩擦成本损耗和相互之间的脱节造成金融资产配置和应用水平低下。
如果我们梳理出全景图，就可以放在全景图里讨论如何进一步科学配置金融资产。决策层要有战略高度、专业性和科学性。配置里当然要协调各种不同的追求，比如，追求资产保值增值，运用这些资产体现国家意志，要求实施政策倾斜，等等。那么，金融国资委作为人格化的金融资产管理的代表，应只关注整个资产配置如何以管理实现收益最大化——哪些资产进入了“冰棍状态”，资产为什么会缩水，没有充分理由存在的企业要喊停出局，等等。通过金融国资委的力量行使金融资产出资人职责管理国家产权，同时让它在体外去磨合、协调各个部门的各种政策诉求，这样有利于提高总体的资源配置水平、资金运营的绩效水平及政策水平。
【成立金融国资委的想法很好，也有其必要性，但它是否能够真正发挥优化治理结构的作用，还尚未可知。】
曾刚：为什么要成立金融国资委？以前国有银行搞不好，是因为存在所有制缺位等问题，没有人代表国家的利益，不能参与银行的经营决策就很容易形成内部人控制，进而产生了许多风险。直到现在，公司治理结构问题仍然存在。所以，有人就会产生这样一个想法，假如在金融机构进行股份制改造的过程中，有实体机构去执行参与决策的权力，可能有助于改善公司治理结构。
可以说，成立金融国资委的逻辑出发点是为了完善金融机构的治理结构，这个初衷很好，也有其必要性，但它是否能够真正发挥优化治理结构的作用，还尚未可知。
【即便成立了金融国资委，它也应该是过渡性、阶段性的机构，我们的大方向仍然是让社会资本和民间资本逐步进入金融业。】
郭田勇：规范国有资本管理一定要成立金融国资委吗？这个问题值得商榷。
虽然现在金融机构里的国有股份较多，但从长远看，民间资本和社会资本应当是未来金融业发展的主体和主流。既然我们依照市场经济的模式推动金融改革，那么，在商业化竞争性领域的改革方向就是国有资本逐步退出，而不是逐步壮大，这个大方向必须看清楚。
我们以前经常讲，国有资本是国家经济的命脉，与国家的经济安全相关联，保证其在重要领域、重要企业的绝对控股地位是必要的。但是，从建设市场经济的方向看，不论是大型国有控股金融机构，还是小金融机构，未来国有股应该有一个逐渐退出的过程。也许50年、100年以后，国家在商业银行里的股份非常少，甚至几乎没有股份了。所以，即便成立了金融国资委，它也应该是过渡性、阶段性的机构，我们的大方向仍然是让社会资本和民间资本逐步进入金融业，这类资本是完全可以登堂入室的。
金融国资委管什么
【有一种声音认为，金融国资委的未来要变身为综合监管的牵头机构，这个职能定位完全错位了，一定要纠正。】
郭田勇：金融国资委的关键问题在它的职能定位。它只代表国家投资的股权，跟这个有关的事有话语权，而不能干预银行的日常经营。金融国资是要管理，但需要低调、务实的管理。
有一种声音认为，金融国资委的未来要变身为综合监管的牵头机构，这个职能定位完全错位了，一定要纠正。
【金融资产的涵盖范围除了所有国家持有的金融机构股份之外，可动用的外汇储备、社保基金的资产也应该纳入管理范围。至于社保基金的资产在未来金融国资委方案里能不能纳进来，是技术问题，在逻辑上，应该算在管理范围里。】
贾康：十六大上，提出了国资委的职能界定是“管人、管事、管资产”，国有资产的产权要具体化，中央、地方分级行使出资人职责，实际就是把产权落实到是中央资产还是地方资产，并设立专门管理机构。
但是，“管人、管事、管资产”的说法很笼统，实际上做不到。人，究竟是国资委管，还是中组部管？目前是混沌的。事，能管什么事？这个“事”指的是什么事？非常含混。资产是相对清晰的，因为是人格化的，所以，只有管资产是清晰的。十六大上只是提了这个说法，究竟怎么管，始终没有澄清界限。
现在，金融资产的规模在不断扩大，我的概念里，金融资产的涵盖范围除了所有国家持有的金融机构股份之外，可动用的外汇储备、社保基金的资产也应该纳入管理范围。至于社保基金的资产在未来金融国资委方案里能不能纳进来，是技术问题，在逻辑上，应该算在管理范围里。
金融国资委究竟管到什么范围，界限如何处理，这些具体问题目前尚不好猜测。
另外，成立金融国资委后，约束机制将与现在完全不是一个层级了，作为资产的人格化管理机构必须紧盯资产的保值增值。那种交了学费却找不到责任人的情况可以最大限度地得到避免。
【国资管理的背后有一个基础性的制度建设，即国有资本经营预算。】
王元：国资管理的背后有一个基础性的制度建设，即国有资本经营预算。通过编制合理的国有资本经营预算，有助于对国资的经营活动进行统筹规划、对国有企业实施有效的考核监督，从而保障国资保值增值目标的实现。另外，还可以通过管理国资调整结构等。国有资本经营预算已经作为我国复式预算的一个部分，但是这项预算本身还有待完善，才能有效发挥以上提到的这些功能。
【国资应该放在统一的监管平台上，而不应该细分。】
郭田勇：国资应该放在统一的监管平台上，而不应该细分。如果成立了金融国资委，以后可能就会有教育国资委、文化国资委。
金融业和实体经济是两个面，金融业是血液，其他行业是骨骼。当初为什么不统一归到国资委，因为国资委既管金融机构，也管企业，可以在里面搞关联交易，让银行给企业贷款，进行干预。为防止出现这种情况，必须分开。
【在讨论管理金融国资的问题时，我们要分清股权管理和监管。】
曾刚：在讨论管理金融国资的问题时，我们要分清股权管理和监管。监管是指行业监管，比如，在行业里做事必须达到一定的指标、遵守行业规范等；管理则是指股权管理。国资委不是监管机构，不能因为投资了某个行业，就有权管理这个行业。
公司化还是机关化
【金融国资委就是一个特定管理取向的管理机构，就像国资委被称为“特设机构”。】
贾康：金融国资委属于公司化法人还是行政机构？我所理解的，它就是一个特定管理取向的管理机构，就像国资委被称为“特设机构”。
按照国资委前主任李荣融同志最开始的说法，国资委的职能是清楚的，只是资产管理职能，其他的公共职能跟这个机构无关。只管资产的职能，体现的是人格化的资产代表即出资人职能，对经营资产方的基本要求就是保值增值。在保值的同时，寻求合理的增值。如果一家国企不能保值就要转变形态，转到能够保值的形态上去；如果不能够保值，且不让它改变形态，就要说出特别的道理来。
但实际的情况是，国资委的管理内容后来逐步粘带公共职能，总是特别强调其所管理的国资关系着整个经济命脉，关系到社会主义的根基，开始向意识形态标签上靠拢。按道理说，含有政策倾向的内容都应该放在其体外，如果把这些内容放回其体内，那就回到原来政企、政资不分的老路上去了，就变成一个小国务院了。如果想把公共职能与政策导向内容，甚至与公有制根基这些内容混在一起管理，那就有可能退回到改革开放前的状态了。
财政部已有个行政事业单位国有资产管理中心，是正司级，主要职能是“按照管资产的角度成立人格化的管理机构”。如果比照地把现金融司改组为国有金融资产管理中心，我们也可以把这个中心称作金融国资委。
关键的问题在于这个机构的职能内容，而不是名称。本质上，国资委一定是管理机构，而不能定位在商业性质。在其下，当然不排除构建国有金融资产的运营公司。
客观讲，如果金融国资的具体管理以公司的方式运作，处理国际事务时弹性大。我们的国有金融机构所做的事情有时体现着国家意志，在国外进行商业谈判时，它可以出示政府文件，告诉对方管理部门要求其商业化操作，所以不能简单顺应对方的价码，要顾及自身的盈利水平。那么，对方就不会认为我们的金融机构是政府的代表，我方讨价还价时更理直气壮。
【国资管理要有“经营”的概念，而不是“管理”的概念。如果为了显示重要性就要成立相应的行政机构，这个思路有问题。】
郭田勇：在金融国资的管理上，不要采用成立国家行政机关的方式。一方面，这几年，国家机关的数量有增无减，导致现在吃财政饭的人越来越多；另一方面，从管理效率看，经营国资的方向是采用公司化、市场化、专业化的方式。我们的目的是让国有资本保值增值，不要将管理的成分包含进去。比如，汇金公司成立后，淡化了行政级别，以公司化的形式行使国有资本出资人的职能，更有利于减少国家行政机构的干预。如果采用国资委的运行模式，管人、管事、管资产，什么都管，会把企业管得比较僵化。国资管理要有“经营”的概念，而不是“管理”的概念。如果为了显示重要性就要成立相应的行政机构，这个思路有问题。
换个角度看，如果金融国资委成立了，总是召集企业开会，给企业布置任务，对民生银行这类没有国有股的金融机构就很不公平。因为它们本来与那些金融机构是同一个竞争主体，但无法得知会议内容，信息不对称。
我有个设想，统一把财政部持有的金融机构股份划归到中央汇金公司。可以把中投公司一分为二，海外投资完全是商业投资，汇金公司则专责持有国有金融股，继续沿用或强化现有的公司化、市场化的出资人模式。
【最顶端的人格化机构，它的实际定位不能公司化。一旦公司化了，如果成为没有竞争对手的单一公司，中国这么大的市场，给予它一股独大的管理资产的垄断权力，整个局面没法收拾，所有市场经济的诉求都会被它压在底下。】
贾康：郭教授的建议有一定道理。在实体经济层面，淡马锡模式的优势比较明显，但在金融领域可能就不那么明显了，金融相对单一。中国非常大，且层级明显，实体经济层面的国资委不能直接搞成超级淡马锡。
我认为，国资管理在顶层不能公司化，如果公司化了，一定会走偏。公司追求直接回报，而管理机构的职能是管理资产配置，它应该有个单一的管理目标，但不能自己作为主体参与运营。国资委它就是国资股东总和的一个人格化代表。
一句话，最顶端的人格化机构，它的实际定位不能公司化。一旦公司化了，如果成为没有竞争对手的单一公司，中国这么大的市场，给予它一股独大的管理资产的垄断权力，整个局面没法收拾，所有市场经济的诉求都会被它压在底下。它应该只是个管理机构，下面应该分散着设立不同的主体在竞争中运营资产。
【如果金融国资委不是商业机构的模式，而是行政主体的模式，它与银行的盈利之间没有直接联系，很可能出现风险收益不对称的问题。】
曾刚：金融国资委不是行政级别的机构对管理会更有利。如果金融国资委是以纯粹的行政命令管理金融国资，这违背了银行业改革的初衷。以前，我们总是想方设法减少地方政府与银行之间的关联，尽量避免行政权力干预银行的经营，如果金融国资委去强化这种影响和关联度，是否有利于整个金融体系的发展？这是非常值得探讨的问题。
如何约束金融国资委的权限？这也是必须要考虑的问题。比如，银行有一系列复杂的考核机制，是让银行按照金融国资委的规则或目标去做吗？如果金融国资委不是商业机构的模式，而是行政主体的模式，它与银行的盈利之间没有直接联系，它要求银行做的事情可能会让银行付出很大的代价，而这个代价不一定能转化为银行的收益，这就出现了风险收益不对称的问题。很可能的情况是，金融国资委让银行承担了很多责任，但成本到底怎么计算呢？
【成立了金融国资委，由于形成了一个利益板块，它对市场化形成障碍，会压制市场的进一步开放。】
郭田勇：我的担心是，成立了金融国资委，由于形成了一个利益板块，它对市场化形成障碍，会压制市场的进一步开放，因为不开放它才能获得利益。试想，如果它是一个正部级单位，管辖的范围涵盖银行业、保险业、证券业的机构，在排序上就会是中国人民银行、金融国资委、中国银监会、中国证监会、中国保监会，形成“一行一委三会”的局面。
用公司化的方式管理，由于没有权力和级别的观念，它没有特别的动力去压制市场开放，对金融市场未来的全面开放，特别是对内资的开放更有利。
【如果以国资公司的形式管理金融国资，操作起来可能更容易。】
曾刚：如果以国资公司的形式管理金融国资，操作起来可能更容易。有些地方金融控股公司的模式就是由一个空壳公司控股，把股权笼在一起，它没有实际的权力，只是股权管理，参与分红，这样或许对整个银行业市场的发展会更加有利。
【金融国资管理的形式不是特别重要，关键是职能要独立。】
王元：金融国资管理职能的独立有其必要性，特别是，考虑到金融业的特殊性，包括金融业务运行与一般工商业的差异，金融领域风险可能引发的系统性风险，全球化对一国金融业的显著影响等，金融国资管理也应独立于其他行业的国资管理，并且，需要让了解金融业运行特点、具有专业的技能和管理能力的人员从事金融国资管理这项工作。对于承担金融国资管理的机构，则可以做多种考虑，成立独立的金融国资委可以作为一种选择，由财政部下设的一个相对独立的部门承担这一职能也可作为选择。
国资委模式的经验与教训
【国资委至少现在看起来有它存在的必要性。】
贾康：所谓全民所有的资产，管理的实际主体却是悬空的、虚置的，人人都对它无可奈何，没有办法进行绩效考核，没有办法制止浪费。出了问题之后，都打擦边球推卸责任，最后一句“交学费”了事。搞市场经济，国资管理的这种情况是难以容忍的，所以，才会反复探索建立国有资产的管理机构。
实体经济层面的国资委在中国至少现在看起来有它存在的必要性。国资委上面，现是国务院，未来应是最高权力机构——全国人民代表大会。
【如果成立金融国资委，只要给它确定了职级，它就一定会“动来动去”。】
郭田勇：我的观点是，不但不能成立金融国资委，现有的国资委也应该撤销。国资委不能管人、管事，甚至连资产都不应该管。因为国企的国有资产不全是国有资本，如果管资产，其他股东的利益也管吗？不能管事，因为所有涉及企业运营的事应该由董事会管；至于管人，作为国企的第一大股东，可以有提名权。
中国一贯的做法是，只要有了一个国家机关，哪怕最初没有权力，最后一定能够搞出一大堆事情。我比较担心，金融国资委很可能成为一个垄断利益体的代言人。在和银行交流的过程里，没有任何一家银行希望成立金融国资委，都认为那不过是又多了一个要汇报工作的机构。
中国人民银行与中国银监会分家后，监管职能全部放在中国银监会了，但有些地方中国人民银行规定，各家银行的总行领导如果到本省的分行来考察、办公，都要向当地的中国人民银行汇报；开业必须得到地方中国人民银行批复的许可证，否则不允许银行联网。这种做法是不相信监管水平吗？监管部门允许一家银行到地方开分行，说明它已经达到了标准，为什么还要当地中国人民银行再批？如果成立金融国资委，只要给它确定了职级，它就一定会“动来动去”。
【金融国资委成立后，谁能制衡它？不但其他股东无法制衡它，甚至监管部门也不能制衡它。这样的结果是否符合完善金融机构治理结构的初衷呢？】
曾刚：观察现在国资委的运行情况，我们可以清楚地看到，管人、管事、管资产的职能设置，不是从优化公司治理结构这个角度出发的。优化治理结构应该充分体现公司治理中的制衡原则。以目前的情况看，金融国资委成立后，谁能制衡它？不但其他股东无法制衡它，甚至监管部门也不能制衡它。这样的结果是否符合完善金融机构治理结构的初衷呢？
按道理讲，国企处于垄断地位，应该对国资委的权力进行限制。即便它拥有绝对控股权、人事任免权，但作为一个特殊的参与者，市场应该对它的权力有所限制。所以，即便是管理国有金融资产，也不应该再成立一个类似国资委的机构。
目前关于金融国资委的讨论尚处于理论范畴，实际做出来的情况很难判断。出资人的权利无非两个：一是保证资产不流失，二是保值增值。目前国有银行的经营状况难道不好吗？股权没有实现保值增值吗？成立金融国资委，可以让情况变得更好吗？如果不能，其意义又何在呢？
【一方面，有关部门可以让人相信，由于金融国资委的存在，能把金融企业搞得更好；另一方面，降低银行业准入门槛，让民间资本进来。放开竞争了，谁没搞好谁只能服输。】
郭田勇：我不赞成把国有股“一刀切”分给大家的提法，希图一夜之间把国企全部消灭。因为很多国企掌门人，包括国资委，他们很有信心;把国企撤了，对国企职工来说也没有可操作性。怎么办？放开竞争！只要国资能进的领域，民间资本也可以进。
改革开放以来，民间资本纷纷进入制造业，在与国企的竞争中退出，输得心服口服。一方面，有关部门可以让人相信，由于金融国资委的存在，能把金融企业搞得更好；另一方面，降低银行业准入门槛，让民间资本进来。放开竞争了，谁没搞好谁只能服输。
【如果单独把出资人职能拿出去，对改善金融市场竞争的公平性，促进民营金融机构的发展会更有利。】
王元：国有金融机构去行政化应该作为完善金融国资管理制度的一个方面。国有金融机构内部的层级设置对应行政机关的人员职务层级，对于机构彻底地向商业化、市场化模式转变，以及明晰宏观经济管理部门、监管部门与国有金融机构的关系，有一定的制约。
如果单独把出资人职能拿出去，把国资管理、金融监管等职能分离开来，对改善金融市场竞争的公平性，促进民营金融机构的发展会更有利。
【金融国资管理需要市场化、公司化、专业化的运营模式。】
郭田勇：为什么金融国资委不能照搬国资委的模式？因为国资委模式也存在问题。汇金公司成立后，国资委成立了国新资产管理公司，这家公司被称为“中投2号”，尝试用公司化的形式履行国有出资人的职能。装进“中投2号”的企业基本是相对较小、经营较差的企业，用公司化的方式管理可能更好一些，这也许是成立“中投2号”的初衷。所以，金融国资的管理不要重走国资委的弯路了，直接放在公司里运行。
金融国资管理需要市场化、公司化、专业化的运营模式。这个领域需要专业人员，而不是官本位，只有这样才能使金融业成为一个技术管理门槛较高的行业。
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