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当代金融家 |
发布时间： |
2012年05月28日 17:00 |
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在亚特兰大联邦储备银行金融市场会议上，美联储主席伯南克介绍了危机后联储在宏观审慎框架内对系统重要性金融机构的监管，对影子银行的监管及在监测金融稳定方面所做的工作与改革。他指出，继续开发一组有效的宏观审慎政策指标和工具，同时对金融体系进行重大改革，对维护金融稳定和支持美国经济增长来说至关重要。
俗话说，“细节决定一切”。对美联储和其他金融监管机构来说，在实施《多德—弗兰克法》（Dodd-Frank Act）和履行金融稳定职责的过程中，准确把握细节至关重要。本次金融危机最严重的阶段已经过去了大约3年半，但美国经济仍然远远没有从危机的影响中完全恢复。本次危机的巨大人力和经济成本充分说明，必须采取一切必要措施来防止过去几年的事件重演。
本次危机以来，联储已经在某些方面重新确定了自己的定位——在金融监管方面，从对具体金融机构的监管调整为同时承担广泛的金融稳定责任。联储和其他机构正在努力开展一些工作，这些工作的目的是加强系统性重要金融机构（SIFI）的抗风险能力，同时也要及时识别和缓解系统性风险，包括与影子银行体系相关的风险。这些工作正在进行中，我们也在边学边做。但我希望传递联储的一个强有力承诺——努力促进一个更加稳定和有活力的金融体系。
将宏观审慎分析纳入对系统性重要金融机构的监管
改进对银行的跨机构监管
本次金融危机以来，联储对单个银行机构的传统微观审慎监管方法进行了重大改革。促进单个金融机构的安全和稳健是联储的一项重要职责。但在越来越大的程度上，我们也一直在努力将监管工作纳入一个更加广泛的宏观审慎框架内，该框架不仅关注单个机构，也关注整个金融体系的健康。
在实施《多德—弗兰克法》之前，我们就已经开始改革监管方法，目的是能够同时更好地实现宏观和微观目标。2009年，我们设立了一个“大型机构监管协调委员会”，这是一个高水平的、涉及多领域的工作机构，集中了整个联储的技术和经验，其职责是监测对系统重要性金融机构的监管情况。通过该协调委员会，我们更好地实施了传统的、针对单个机构的监管方式，包括使用水平或覆盖整个机构的监测，同时分析行业惯例、一般交易和融资策略、资产负债表变化、机构之间相互联系和其他对系统性风险有影响的因素。根据经济学家和金融市场专家的研究及经验，委员会越来越多地使用改进了的定量方法来评估被监管机构的条件及其可能对金融体系造成的风险。
改进后的跨机构监管的一个重要方法是近期刚刚完成的第二份年度《全面资本分析和评估报告》。在该报告中，联储评估了19家大型银行持股公司的内部资本计划程序，并根据非常严格的假设压力环境进行了资本充足率状况的评估，包括失业率达到13%、股票价格下跌50%和住房价格进一步下跌21%的情景。我们从传统的安全和稳健的角度来分析每家机构是否具有充足的资本以保持财务稳定，同时分析这19家机构在压力情景下的资本配置。此外，分析这些美国大型银行机构也有助于我们更好地评估整个银行体系抵御风险的能力，包括在经济情况非常糟糕时，银行体系持续向家庭和企业提供信贷的能力。由于压力测试将作为一项长期使用的监管工具，所以我们正在认真评估近期的情况，以发现好的方面和可以改进的地方。
在分析重大经济事件对每个被监管机构及整个金融体系的潜在影响时，目前我们还定期使用宏观审慎方法。一个突出的例子是，我们对2010年春季爆发的欧洲主权债务问题的应对措施。随着市场担心的出现，我们持续监测美国银行对欧洲的直接和间接风险敞口，并跟踪其对风险敞口的管理。我们也一直在分析欧洲主权债务的各种变化前景可能导致的更大范围的问题。例如，投资者风险偏好的大幅度提高可能对资产价值产生负面影响。这项工作不仅改善了我们对银行单个风险状况的了解，也有助于我们更好地评估欧洲金融动荡对美国信贷变化和经济活动的潜在影响。
宏观审慎分析正在纳入新的监管体系。例如，为了落实《多德—弗兰克法》，2011年12月，联储发布了一组即将实行的规则。这些规则将针对大型银行持股公司和系统重要性非银行金融机构建立审慎标准。金融机构的系统重要性越高，标准越严格。我们正在与联邦存款保险公司和外国监管当局协商落实联邦存款保险公司针对系统重要性机构的新处置规定。尤其是去年秋季联储和联邦存款保险公司共同发布了一项规则，要求这些机构制订具有可信度的计划（即生前遗嘱），以便在倒闭后能够有序进行处置。
在国际领域，我们坚定地支持巴塞尔委员会在2009年夏季针对交易活动和证券化产品的风险敞口采取更严格的监管资本标准。我们一直与国际机构密切合作，帮助建立了《巴塞尔协议Ⅲ》的框架，该框架要求国际活跃银行持有更多和更高质量的资本及更大数额的流动性资产。该框架还根据金融机构在全球的系统重要性要求持有附加资本。这些附加资本的目的是降低机构倒闭所造成的风险，也是为了迫使这类机构在作出业务规模扩展和增加品种的决策时，要尽可能考虑决策对经济和金融体系的潜在成本。所有这些措施的目的都是为了改善对系统重要性机构的传统审慎监管，促进整个银行体系的更加稳定和提高抵御风险的能力。
对非银行金融机构实施严格的并表监管
造成本次危机的一个重要因素是监管体系的差异，即一些系统重要性非银行金融机构可以逃避严格和全面的监管。联储一直在与金融稳定监督委员会（FSOC，该机构是根据《多德—弗兰克法》设立的跨部门协调机构，主席是财政部长，有投票权委员包括财政部长、联储主席、货币监督官、消费者金融保护局局长、证券交易委员会主席、联邦存款保险公司主席等10人）的其他成员机构研究如何消除这些监管差异。今年4月3日，针对系统重要性非银行金融机构的确定标准和程序，该委员会发布了一项即将采用的最终规则和具体指引。一旦被认定为系统重要性非银行金融机构，这些机构将受到联储的并表监管，并且必须满足联储根据《多德—弗兰克法》制定的增强审慎标准。金融稳定监督委员会的规则包括了评估某一机构对美国金融稳定潜在威胁的具体框架。这类分析涉及机构的规模、与其他机构之间的相互联系、杠杆率、重要产品及服务的损失准备金、对短期融资的依赖程度、现有的监管安排等。
在确保系统重要性非银行金融机构受到严格并表监管方面，金融稳定监督委员会发布的规则是向准确方向迈出了重要的一步，但还有很多工作要做。尤其是，尽管已经给出了基本的认定程序，但还需要进一步细化认定标准；对最终被认定的机构来说，联储需要设计出适合每一家机构业务模式和风险特点的监管框架。随着经验的积累，金融稳定监督委员会会适当调整规则和程序。
对影子银行的监管
影子银行如何传导恐慌和危机冲击
前面分析的是在宏观审慎框架内对系统重要性金融机构的监管。但本次金融危机的一个重要教训是，所谓“影子银行”成了传播金融体系和经济活动中冲击的另外渠道。影子银行指通过传统银行体系之外的机构、工具和市场等集中资金和发放信贷的体系。
为了说明影子银行的机制，我们来分析一笔汽车贷款如何通过银行体系之外来发放和融资。这种贷款可以由金融公司（finance company）发起，金融公司可以将这类贷款与其他贷款一起打包组成一个证券化产品。投资银行可以将不同等级的证券化产品出售给投资者。资产抵押商业票据（ABCP）发行机构可以购买低风险等级的证券化产品，这些机构的资金来源是由货币市场基金通过购买商业票据来提供的。另外，证券交易商也可以购买低风险等级的贷款证券化产品，他们一般通过回购协议进行融资，贷款人同样是货币市场基金和机构投资者。
虽然影子银行作为一个整体，发挥着传统银行的功能，包括融通资金和进行期限转换，但与银行不同，影子银行不能享受存款保险公司提供的保护，也不能利用联储的贴现窗口来确保其稳定性。相反，影子银行主要依赖合约保护（例如，短期借款交易中的抵押品），另外也有某种监管保护，如证券交易委员会（SEC）对货币市场基金规定了严格的资产组合限制，其目的是保证充足流动性和避免贷款损失。但在本次金融危机期间，这些措施未能防止在影子银行体系中发生一场典型的和自我强化的危机，并最终传播到整个金融体系。
影子银行的一个重要特点是与商业银行和清算银行（即更“传统”的银行机构）的历史和持续的联系。例如，许多商业银行组织证券化产品和设立资产抵押商业票据发行机构。直到危机之前，这种安排使银行可以提高杠杆率，方法是将基础资产放到表外。清算银行参与三方回购交易，负责资金和证券的交割，同时为交易双方提供保护和流动性。另外，为了方便交易，清算银行每天向借款人提供巨额临时性日间贷款（intraday credit）。这种临时性日间贷款（平均约1.4万亿美元）使证券交易商可以在交易时间内持有其证券（如前面提到的贷款证券化产品）。
由于存在与其他机构之间的密切联系，所以，影子银行的恐慌和其他压力会传播到传统银行。在本次危机中，回购市场、资产抵押票据市场和货币市场基金在某种程度上都受到恐慌的影响。结果是，许多传统金融机构失去了重要的融资渠道；此外，出于声誉和合约方面的考虑，许多银行采取了支持其下属的基金和机构的策略，使自身的流动性压力增大。
三项改革防止影子银行带来动荡
令人鼓舞的是，监管当局和私人部门已经开始采取措施来防止影子银行的未来恐慌和其他动荡。但在许多重要方面，改革仍处于起步阶段。
第一项改革是针对传统银行支持的影子银行机构，涉及对这些机构的会计和监管资本规定。金融会计标准委员会（FASB）2009年完成了一项准则，要求证券化和其他结构性融资机构，在某些情况下，必须并入支持银行的资产负债表。就监管资本而言，《巴塞尔协议2.5》和《巴塞尔协议Ⅲ》针对的是机构之间的联系和与影子银行相关的系统性风险来源，方式是提高未受监管的金融机构的资本标准，如资产管理公司、对冲基金和信贷保险公司等，同时强化对表外授信额度的资本规定。《巴塞尔协议Ⅲ》也包括了定量的流动性规定，以反映银行支持的表外机构的合约和其他风险。
正在进行的第二项改革是针对货币市场基金。为了促进更大的稳定，证券交易委员会2010年修改了相关规定，要求货币市场基金保持更多的流动性资产，这会有助于增强投资者的信心和降低赎回的可能性。尽管有了新规定，但净资产价值的变化、极端风险厌恶型投资者和缺乏明确的损失准备金数量标准等因素仍然会引发赎回的风险，尤其是因为危机期间决策者使用的一些防止赎回的工具已经不能继续使用了。证券交易委员会主席已经提出其他措施来降低货币市场基金被赎回的风险，包括要求基金持有可以覆盖损失的资本金，或按基础资产的市场价值而不是1美元的固定价格赎回基金份额。增强货币市场基金抗风险能力对整个金融体系的稳定非常重要，我们还需要认真研究其他确保这类基金稳定的方法。
第三项正在进行的改革是针对回购市场，联储在该市场上一直发挥着重要作用。初期工作的重点是针对在三方交易中清算银行提供的大额日间贷款引发的脆弱性问题。虽然在正常情况下可以极大地方便交易，但由于在证券交易商和清算银行之间形成了大额风险敞口，所以也会造成系统性风险。在市场出现压力的情况下，交易商发生日间贷款违约，金额可能大的会足以威胁到清算银行的稳定，而清算银行与其他金融机构有着密切的联系。但是，如果清算银行不愿意向交易商提供日间贷款，则交易商正常经营的能力就会受到很大影响，很可能对其客户和交易对手造成困难，包括许多其他金融机构。因此，在市场出现紧张情况时，清算银行的行为可能威胁到证券交易商的稳定，反之也是如此。
联储的工作小组已经认识到这种相互联系的脆弱性，并在2010年建议在三方回购交易中“实际取消”日间贷款。尽管取得了一些进展，但证券交易商和清算银行并没有完全采纳该建议。通过监管和其他方式，我们将继续推动回购交易向此目标迈进。在此过程中，我们正在协调其他监管机构，包括负责监管货币市场基金和证券交易商的证券交易委员会。同时，我们继续要求市场参与者改善其风险管理机制，尤其是要确保有恰当的工具来防范大机构违约可能对回购市场造成的风险。
国际监管组织也一直在关注影子银行对金融稳定造成的风险。20国集团的领导人已经要求金融稳定局（FSB）提出强化对影子银行体系进行监管的建议。金融稳定局目前正在进行研究五个有关影子银行的风险和政策建议的项目。这些项目包括货币市场基金、证券化产品、证券借贷和回购市场、银行与影子银行之间的业务等。
监测金融稳定需要具有创新能力
目前，国内外正在进行的许多工作都是要将影子银行置于阳光之下和对系统重要性机构实行更严格的监管标准。虽然在一些已知的问题上取得了一些进展，但我们必须牢记金融体系会不断演变，以后会不断出现未预见到的金融稳定风险。新规定一定会有副作用——金融体系会适应环境，将风险承担从受较多监管的领域转移到受较少监管的领域，因此，需要对整个金融体系进行持续和仔细的监管。
近年来，联储已经大幅度提升监测能力，主要工作由新设立的“金融稳定政策和研究办公室”负责。借助于整个联储的资源，我们正在设计一个监测系统性风险的框架和基础设施。我们的目标是具备跟踪金融体系各个组成部分变化的能力，包括数据稀缺的金融领域，或历史不长和了解不多的金融业务等。
遗憾的是，很难获得有关影子银行的数据。因此，我们在监测这一重要领域的风险时必须具有创新能力。我们分析有关金融体系风险的一些广义指标，如风险贴水、资产估值和市场运行状况等。通过分析杠杆率指标（包括表内外杠杆率）和跟踪短期批发融资市场（特别是资产和负债之间期限错配的情况），我们可以判断挤兑和赎回的风险。为了改善对杠杆率的监测，我们还在开发新的信息来源。例如，2010年开始，联储每季度调查交易商的融资情况，收集的信息包括交易商向金融市场参与者在回购和场外衍生品交易中提供的融资杠杆率。此外，我们正在与其他机构一起建立一组有关对冲基金和私募股权基金的全面信息。
更广泛的经济形势也会对金融稳定造成风险。为了评估这类风险，联储定期监测一些数据，包括非金融企业的杠杆率。此外，我们使用资金流量账户的数据来分析非金融企业的信贷有多少最终是通过短期负债来融资的。该项分析非常重要，因为杠杆率过高的非金融行业可能会放大冲击的影响，并损害金融行业和整个经济的运行。我们对金融业如何影响经济活动的判断，要依据反映贷款机构的信息（最重要的信贷审批标准、风险嗜好和资产负债表容量）和宏观经济脆弱性的分析指标。联储和其他机构正在做的工作还有研究和设计新的宏观审慎工具、设计有助于识别和限制未来系统性风险累积的早期预警指标等。
在本次金融危机爆发前的几十年里，金融稳定政策似乎不像货币政策那样受到重视，因为后者被视为中央银行的主要职责。但在本次危机之后，金融稳定政策的重要性将更加明显，目前普遍认为金融稳定政策与货币政策都是中央银行的重要职责。我们花费了数十年时间来建设和完善实施货币政策的基础设施。虽然我们在短期内已经做了很多工作来改善对系统性风险的理解和将宏观审慎的考虑纳入监管之中，但实施金融稳定政策的框架与实施货币政策的框架仍然不在同一个水平上。继续开发一组有效的宏观审慎政策指标和工具，同时对金融体系进行重大改革，对维护金融稳定和支持美国经济增长来说至关重要。
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