上世纪30年代，上海这座世界第四、远东第一大城市就以十里洋场蜚声海外，这里几乎与美国同步上映好莱坞大片，这里最早受到了西方工业文明的洗礼，形成了兼容并包、带有明显国际化风格的海派文化。1949年之后的上海，一度被后起的香港、台北甩在身后，也曾长期以共和国重要工业基地的定位示人。1978年后的上海，最早品尝了改革开放的新鲜气息和改革阵痛。今天的上海，正奋力跻身于国际金融中心城市行列，以浦东新区奇迹般的建设赢得世界赞叹与怀疑的目光。
60年来，上海对新中国最大的贡献是什么？上海老了吗？本报记者近日与上海市发展改革研究院综合经济研究所副所长熊世伟、上海市发展改革研究院党委委员、信息咨询中心主任陈林展开了一场寻找上海定位的对话。
浦东告诉世界中国的改革开放没有后退
记者:上世纪80年代中至90年代初“浦东新区”决定建立之时，与当时整个国家兴起的开发区热潮并无根本性区别，即浦东仍是一个定位于承接全球产业梯度转移的工业开发区。从开发区到体制改革的试验区，浦东能够成为中国改革开放前沿、在体制改革方面一度领先，其根植的土壤是什么？
熊世伟：我想浦东的起点很难说是一个单纯的工业开发区。自1992年浦东的开发开放正式启动到1993年浦东新区管委会成立，这一决策有着上世纪80年代末90年代初的深刻历史背景。从宏观经济角度来看，那时的中国经济正处在一轮周期的低谷期，面临着通货膨胀、增长乏力的困境，而先于浦东新区成立的其余经济特区又各自面临自身发展中的一些问题，对全国的改革开放和整体发展带动作用并不明显。在这种情况下，中国需要高举改革开放的大旗，向世界表明中国的改革开放不会后退、更不会倒退，将一如既往地坚持走下去。
为什么是浦东？她能够依托上海，背靠长三角腹地，享有上海庞大的经济总量和传统工业基地带来的支撑优势，她同时拥有一个不可比拟的国际化内外交流平台的软环境――上海是中国内地国际化程度最高的大都市之一。所以，浦东新区的成立带有鲜明的国家战略特点，她在诞生之初就被定位为带动整个中国经济发展和改革开放的龙头，所以才会被赋予“政策最优，体制最新，功能最全，改革攻坚，任务最重”的使命和责任。
在贯彻中央决策的同时，上海对于浦东新区和整个上海市的发展，也有全面的通盘考虑。那时，浦西老城区的发展空间局促，发展后劲不足，老工业基地亟待转型谋求新的发展路子，浦东的诞生也给浦西突围提供了现实条件。而对于浦东，黄浦江对岸是一个强大的经济实体，是一个提供工业基础、产业和人才资源的基地。这样以浦东开发开放带动浦西功能提升和城市更新，以浦西的产业、人才、基础设施等来支撑浦东开发开放的进程，形成东西联动共同推动上海城市功能和产业结构升级转型的格局。从而，上海开启了从工业基地到综合性经济城市的漫长转型。
记者:浦东的开发开放得益于经济全球化，去年以来的经济危机是对全球化的一次重大挑战，浦东新区和整个上海的出口导向型经济模式还能否持续？对于浦东和上海而言，是否要考虑经济发展的新思路、新模式？
熊世伟：这次的全球经济危机对浦东新区和整个上海来说确实是一场重要考验，但即使是这次全球金融危机不来，上海也要主动转型，因为整个上海城市功能、产业结构的发展已经到了必须要转型、调整、创新的发展阶段。这次全球金融危机爆发，对于上海而言，也是推动上海加快转型创新的外部推力和催化剂。上海正在加快经济发展模式的转型，将对原来过多依赖出口导向型的经济模式进行调整转型，转为以内需拉动和创新驱动为主导的增长模式，将更加注重发挥消费需求和自主创新对经济增长的作用，更加强调高新技术产业和高端服务业对产业结构的提升拉动作用。
当前，上海正在探索新的发展思路和发展模式，包括城市功能、发展方式、发展动力、政府管理模式的转型等，这些新的做法都将对上海未来发展产生不可估量的影响。
上海已经开始从制造业向服务业特别是高端服务业转变，同时也并未停下先进制造业的脚步，比如汽车、钢铁、石化等传统制造业向高新技术产业化方向发展，这些都是加快上海产业结构升级、推动城市功能转型的努力。
但必须要看到，服务业和制造业的发展路径不同，服务业的发展需要良好的制度、体制、人才、信息等环境因素，下一步上海的转型还面临着诸多瓶颈，这也就让上海的功能转型很难一蹴而就。就好像一个学生从不及格到及格相对容易，上海已经是80分的优等生了，要拿到100分显然不那么容易，这是上海“甜蜜的烦恼”。
上海要有改革试错权
记者:1931年时，上海就是全世界第四大城市、远东第一大城市，新中国成立以后，上海也一度是国家财政收入的重要支撑力量之一。这60年来，上海对新中国最大的贡献是些什么？
熊世伟：60年来，上海对新中国最大的贡献在于，上海作为我国最开放、最国际化的经济中心城市之一，始终发挥着作为我国连结国内与国际交流合作的国际化平台功能和窗口功能。特别是改革开放的30年，上海非常注重通过开放促进改革，逐步建立与国际通行规则相适应的运行制度，通过自身比较优势的发挥，在更大范围、更广领域、更高层次上参加国际经济技术合作和竞争，充分统筹国内、国际两个大局，不断深化体制改革，充分利用好两个市场、两种资源，带动了全国对外开放格局的大变动。可以说，这60年来，上海在国际上树立了我国不仅不会后退，而且将进一步全面开放的伟大旗帜。
记者：作为改革先锋，上海“老”了吗？特别是近几年，上海解放思想的程度似乎有所下降。
熊世伟：上海一直在改革，上海在改革领域积累的经验、储备的人才和上海人务实认真的传统，会继续支持上海向前走而不会衰老。未来上海要深化对外开放体制改革，将对外开放重点从吸引要素流入转向充分利用全球资源，提高现代服务业和先进制造业层次，提高开放效益，形成全球化竞争新优势。为我国在更大范围、更高层次、更宽领域参与全球经济合作与竞争、为世界经济大国打下重要的基础，并对我国整体的对外开放格局产生巨大影响。当前，以上海为首的长三角向长江流域延伸，并进一步向全国主要省市延伸，这实际上已经使我国形成了意义深远的全面对外开放的大格局。
但因为一些客观原因，这两年，上海在一些领域的改革确实显得有些迟缓。以浦东新区为例，2005年浦东新区升格为综合改革配套试验区后，即制定了3年行动计划，但这一轮的改革没有新的突破和亮点，很多干部心里打问号，不敢主动承担改革的责任。针对这个问题，有关领导曾明确表示过，上海的干部素质很高，要敢闯敢试，改革开放仍需要上海发挥排头兵、领头羊的作用，上海要继续拥有领先于其他地区的改革试错权和先行先试权。
浦东政府改革贡献的不止是大部门制
记者：浦东新区在政府领域改革的主要成就是什么，改革的瓶颈在哪里？
陈林：我认为浦东新区在政府领域改革的成就主要体现在以下三大方面：
其一，实施大部门制机构改革，推进政府管理创新。大部门制改革后，浦东设立了综合性的“大社会”、“大文化”、“大交通”等管理机构。从而大大强化了政府综合统筹能力，实现了跨机构与跨部门间的全方位管理，为提高政府行政效率创造了良好的体制条件。
其二，实施一门式服务，推进政府审批体制创新。浦东新区成为全国行政效能和透明度最高、收费最少、服务最优的地区之一。
其三，实施“区镇联动”改革，推进区镇体制创新。“区镇联动”改革的核心是成立六大功能区，在功能区内以原有的开发区为中心，并把临近的乡镇也一并纳入功能区体系。对区域经济社会发展进行统一规划、统筹管理。充分发挥在规划、土地、财力等方面的统筹协调优势，整合区域资源，加快经济社会协调发展。
由于政府改革其本身的复杂性和艰巨性，浦东的政府改革尽管已经迈出了坚实步伐，但还很不完善，在不少方面仍存在瓶颈和障碍，主要有以下几方面：
一是政府机构还有待进一步完善。大部门制改革不可能一蹴而就，需要根据实践进行不断调整。二是行政审批流程再造尚待进一步深入。目前在并联审批上缺乏有效协调机制，还存在很大提升空间。三是“区镇联动”改革还需进一步突破体制瓶颈。由于浦东新区本身就是一个“市辖区”，区下面不能辖区，所以新挂牌的下属六大功能区管委会没有一级政府的权限，无法统辖管理下属乡镇，还需在体制上进一步创新。
浦东未来要探索权力“三分”改革模式
记者：浦东和南汇合并后，原本的大部门制受到了挑战，是否会造成浦东体制改革上的倒退？
陈林：两区原先部门架构不同，浦东部门架构先进，南汇部门架构传统，合并后势必要进行整合。有学者担心，浦东最初新的思维会在实践中会被传统的东西所吞噬同化，最终会回归到传统模式去。我认为这种担心大可不必。
浦东政府部门整合必然仍会按照目前大部制改革的思路，按照小政府、大社会的思路，按照浦东在上海“双中心”中扮演的角色，来调整新的浦东新区行政架构，不会被原南汇传统体制所同化。特别要指出的是，浦东在未来部门架构整合中要积极探索决策权、执行权、监督权“三分”的改革模式，在政府机构改革上继续走在全国前列，体现浦东综合配套改革试验区的示范和标杆作用。
记者：浦东新区安置外来打工者子女就学有很多很好的做法，但如果户籍制度坚冰不破，人口和劳动力的自由流动仍无法实现，上海还能否在城乡一体化方面领先？
陈林：户籍制度确实是人口和劳动力自由流动的一种障碍，但对上海这样一个国际化大都市来说，从城市现状和资源承载力的角度来考虑，必须要控制城市的人口规模，使之与城市现状和资源承载力相适应。因此，目前户籍制度对上海来说仍有存在的必要性，还不可能马上取消。当下，上海正在实行居住证转户籍的政策，每年对符合条件的对象办理“居转户”。所以，上海的人口和劳动力的自由流动仍在有序进行，并不会影响上海在城乡一体化方面领先的地位。
