曾经满载希望的新型农村金融机构似乎遇到了发展瓶颈。中国银监会副主席周慕冰近日在中国村镇银行发展论坛上表示，在三类新型农村金融机构中，银监会将重点支持村镇银行的发展。另一方面，银监会曾经提出的三年设立1027家村镇银行的数量目标已逐渐被淡化。村镇银行遇到了怎样的困境？哪些需要随着时间推移慢慢来，哪些又是非政策推进难以取得突破的问题？

　　村镇银行受青睐

　　事实上，在新型农村金融机构中，村镇银行一直是最受政策偏爱的。

　　2006年12月，银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，鼓励各类资本设立主要为当地农户提供金融服务的村镇银行、贷款公司和资金互助合作社，首批选择在四川、内蒙古、甘肃、青海、吉林和湖北等六省（区）进行试点。在2006年底至2007年10月的试点阶段，共有12家村镇银行成立，占当时已成立的新型农村金融机构的50%。

　　2007年10月，经国务院同意，银监会决定扩大调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点范围，将试点省份从6个省（区）扩大到30个省（市/区）。与第一阶段相同的是，各地还是优先选择组建村镇银行。

　　银监会曾计划在2009—2011年的三年间，在全国35个省（市/区）、计划单列市共设立1294家新型农村金融机构，其中村镇银行1027家。截至今年一季度末，全国共组建了新型农村金融机构552家，其中开业448家，筹建104家。在已开业的新型农村金融机构中，村镇银行有400家，占89%；贷款公司9家，占2%；农村资金互助社39家，占9%。

　　“三类新型农村金融机构同时推出，但是四年的发展却呈现村镇银行独大的局面。”中国人民大学农业与农村发展学院的李萌表示，“在机构设立条件方面，村镇银行明确规定，发起人至少有一家银行业金融机构，商业银行的资本力量、管理方式、风险控制、人员管理、社会信誉、企业文化等，都对村镇银行起到了重要作用。而贷款公司和资金互助社主要由非金融机构出资和农民自主管理，因此没有村镇银行在资金和管理等方面的优势。从监管角度来说，虽然资金互助社具有天然的农村社区基础，但是作为农民合作金融组织，其基层性使其风险不易控制，监管成本较大。在同样发展不成熟的情况下，村镇银行管理相对容易，所以得到了国家政策的重点支持。”

　　周慕冰表示，培育发展微型金融机构的难点在于与当地经济契合度的建设，在于机构本身的稳健经营理念与专业化建设。他说，村镇银行是三类新型农村金融机构中生命力最强的机构，村镇银行的主发起人是商业银行，能够在短期内有效提供专业人才、资金清算，有效渗透银行的风险管理理念和管理方法。因此，在三类机构中，银监会将重点支持村镇银行的发展。

　　不过，村镇银行虽然在新型农村金融机构中“一枝独秀”，银监会设立1027家村镇银行的三年发展目标在今年已被淡化，传递出“质量为先”的发展理念。“不冒进，不搞运动，成熟一家，培育组建一家。”周慕冰表示，历史上，我国有过农村合作基金会的惨痛教训；前段时间，个别国家也发生了农村微贷机构的严重危机。“决不允许新型农村金融机构再出现这样的问题。”周慕冰表示，“要坚持质量为先，要经得起历史的经验，经得起时间的检验。”

　　主发起人门槛

　　村镇银行发展速度可能不及预期，原因有主观和客观之分，两者又相互影响。例如对主发起人设立门槛，会抑制民间资本进入村镇银行的积极性。

　　“村镇银行发展过程中的一个突出矛盾是发起人问题。一方面，由于‘银行业金融机构做主发起人’的准入门槛，很多民间资本无法发挥主要作用，即使参与其中，往往无法获得经营决策权，这在很大程度上打击了民间资本的积极性；另一方面，大型国有商业银行动力不足，城商行、外资银行偏离支农动机，村镇银行可能会成为其变相的分支机构。”李萌表示，“从政策制定者的角度来看，降低风险性的考虑不容置疑，但是将村镇银行束缚在传统的金融框架内，却无法按照一般商业银行的要求来对待它，因此陷入两难的矛盾中，扩大主发起人范围的要求十分迫切。在严格监管的保证下，应当选择非银行机构甚至一些发展较好的小贷公司担任村镇银行主发起人。”

　　银监会去年发布《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》，“允许资产管理公司发起设立村镇银行”。国务院去年5月下发《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，“鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行等金融机构，放宽村镇银行或社区银行中法人银行最低出资比例的限制”。“虽然有政策方面的支持，但是民间资本在村镇银行发展过程中所起的作用还有待观察。”李萌表示。

　　《中国农村金融服务报告2010》指出，民间资本进入农村金融市场仍然受到限制，“随着经济发展，民间资本投资能力逐步提高，非金融企业应对风险的能力也不断增强，但目前的法律法规限制了民间资本参与农村金融的积极性。”

　　《中国银监会2010年报》显示，全国农村中小金融机构股本中民间资本超过2400亿元，占股本总额超过90%。民间资本在各类农村中小金融机构中的入股比例分别为：农村资金互助社99.8%，农村信用社99.3%，农村合作银行95.8%，农村商业银行77.7%，村镇银行虽然只有54.8%，但“其余股份大部分由民间资本间接持有”。

　　上海松江民生村镇银行董事长曾对记者表示，民间资本对参股该行的积极性非常高，但对进入西部地区村镇银行的积极性并不高，所以才会有设立村镇银行“东西部挂钩”的要求。“对民间资本持股比例设限，是怕村镇银行被不懂银行的人指挥。但只要能赚钱，股比限制并不会抑制民间资本的积极性。”该董事长表示。

　　如李萌等许多人所言，作为主发起人，不少银行发起设立村镇银行的动机不纯，导致村镇银行“不村镇”。银监会数据显示，截至2010年底，新型农村金融机构83.9%的资金投向了“三农”和中小企业，其中，中小企业贷款占比50%，农户贷款占比34%，农户贷款占比远低于中小企业贷款。截至今年一季度末，新型农村金融机构投向“三农”和中小企业的贷款占比为83.4%，较去年末有所下滑。“村镇银行作为新型农村金融机构的‘主力军’，发展呈现‘不村镇’的趋势，例如我国第一家村镇银行———惠民村镇银行总部在四川省仪陇县金城镇，但2008年末在县城设立支行之后，工作重心也开始向县城倾斜。”李萌表示。周慕冰则透露，极少数银行把村镇银行当成实施监管套利的工具，比如：让村镇银行大规模购买母银行的信贷资产，为母银行的票据提供转贴现，违背小额、分散的放款原则，发放单笔上千万元的贷款。

　　“主发起人的尴尬是村镇银行发展必须克服的障碍。现在我国出现了很多资本雄厚并且梦想成为‘职业银行家’的民营企业家，如果有良好的政策和监管措施配套实施，将他们列入主发起人，将极大缓解主发起人不足的问题。同样，监管部门可以考虑赋予其他有条件的非银行业金融机构，如信托公司等做主发起人的资格。”李萌表示。

　　《中国农村金融服务报告2010》也建议，“在总结经验的基础上，放宽农村金融组织准入政策，适当降低设立门槛和监管标准，鼓励社会资本和民间资本发起或参与设立新型农村金融机构。”