| 来源： |
中国报道 |
发布时间： |
2009年03月09日 16:45 |
作者： |
何流 |
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文/本刊记者何流
摄影/丁文
前言：单纯让事业单位加入企业型社会养老保险也是行不通的，机关、事业单位和企业职工的养老金制度的统一需要更合理的设计
"养儿防老"是我国几千年来的传统，但今天的人们不得不为自己退休后的生计早做一份谋划。随着家庭保障功能的持续弱化，子女很难像过去那样承担起全部养老责任，这就需要"社会养老"来弥补"养儿防老"的不足。养老保险作为社会保障制度的重要组成部分，考验着执政者的智慧。
退保的"原则上"消失
从2003年设立开始到现在，每年春节前，深圳市社保基金个人服务中心都人满为患，还没开门，前来退保的农民工就已经排起了长队。清华大学养老金工作室主任杨燕绥告诉记者，这种现象说明，现有养老保险政策不适合兼有农民和工人身份特征的农民工。
随着近日国家人力资源和社会保障部（以下简称人保部）拟定《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（以下简称两个办法），这种景象有望逐渐消失。人保部表示，采取以上措施后，农民工离开就业城市、中断参保缴费的，原则上不再办理"退保"。
2007年，深圳市有87万人退保。《经济半小时》节目曾算过一笔账，即使按最低工资每人每月800元计算，一年下来，也有8亿多元留在了地方社保账户，这就是各地为农民工退保大开绿灯的真实动机。各地都打着自己的小算盘，因此，那些"半路"过来参保的人常常被拒之门外。
我国的养老保险制度是在县级统筹的基础上发展起来的，难以适应近年来出现的农民工大规模流动现象。退保使农民工只参保、不受惠，不仅直接损害了农民工享受社会保障的对等权益，而且反过来又影响了用人单位的参保积极性。中国社科院拉丁美洲研究所所长郑秉文指出，农民工退保是制度便携性差导致的后果，城镇居民等其他社会群体异地流动时也同样面临便携性障碍，他认为这涉及整体制度设计不统一的问题。
目前，农民工参保率一直在低位徘徊，与参保后其利益得不到保障有直接关系。要吸引和促进农民工参保，制度设计必须适应农民工的高流动性。而此次出台的两个办法指向性非常明确，就是要从制度上打通了养老保险跨地区转移接续的通道，使养老保险关系转移接续将更加顺畅。现行制度规定养老保险关系转移时只转个人账户资金，不转移用人单位缴纳的社会统筹基金，转入的资金量不能满足未来发放养老金的需要，这就意味着转入地要"倒贴"。
此次出台的两个办法考虑到这一因素，规定在各地区就业的养老保险权益都应累计计算，养老保险关系转移时，不仅转移个人账户的储存额，统筹基金的转移量为本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资的12%左右，希望以此举平衡转入地与转出地的责任。
杨燕绥称其是"对现行制度存在问题的弥补"。虽然全国已有17个省份实现养老保险省级统筹，但大多数省区仍以县级统筹为主(全国大约有2000多个统筹区)，这就造成了参保人异地转移养老保险关系的制度障碍。
解决这个问题的根本途径是提高统筹层次，由县级统筹向省级统筹，进而向中央统筹过渡。"到时候大家在一本账下记录个人权益，就不存在各地对接的管理成本和政策障碍问题了"，杨燕绥说，在养老保险省级统筹和中央统筹没有实现之前，现在出台的权益分段记录和累计计算方法不失为一个政策上和技术上的解决途径。但这只是"完善现有制度的权宜之计"，省级统筹和中央统筹实现之后，这些问题自然就化解了。人保部养老保险司负责人也表示，现在制订的是具有过渡性的暂行办法。
"不差钱"，差制度
令人疑惑的是，这两个办法的积极意义并没有引起舆论的广泛关注，相反，事业单位养老保险制度改革的消息吸引了人们更多的眼球。此前，人保部新闻发言人尹成基在接受《第一财经日报》采访时称，国务院要求5个试点省份今年正式启动此项改革，事业单位养老保险制度改革与企业基本一致。
据称，此举是因为"超过千亿元的事业单位退休费令财政不堪重负"，但杨燕绥教授对此有不同意见。她认为，按照此次改革方案，短期内财政负担不但不会减轻，反而会加重。因为政府作为事业单位职工的用人单位，将增加在职人员社会统筹账户的缴费义务。也就是说，改革前期，部分隐性债务会显化。"这就造成了人保部这边喊改革，但财政部那边没有声音的局面。"事实上，与其说事业单位养老保险制度改革是出于让财政减负而行的考虑，不如说是为了建立更加公平、和谐的养老金制度。中国人民大学劳动人事学院副院长郑功成告诉记者，"任何层次的养老保险制度改革都应以增进公平为出发点，但增进公平不等于降低养老金水平"。
目前，国家机关和事业单位工作人员实行与企业不同的退休养老制度，且养老金待遇存在较大差距，确实有违社会公平的原则。但杨燕绥教授认为，如果依照现行企业养老保险制度对事业单位进行改革，一系列的矛盾就会暴露出来。
首先，事业单位的基本养老金待遇与原来相比将有明显下降，这无疑会遭到事业单位人员的反对。有网友指出，事业单位属于知识分子阶层，他们对于国家事业的贡献不可小视，而且在一定程度上，他们放弃追求企业高薪的原因就在于较为安稳的退休待遇。
其次，企业养老保险制度存在社会统筹层次低、个人账户空账和养老金定位不明确（是保障吃饭的基本养老金，还是个人职业生涯创造的延期支付）等问题，欲将这些问题带入事业单位是很困难的，单纯让事业单位加入企业型社会养老保险也是行不通的。机关、事业单位和企业职工的养老金制度的统一需要更合理的设计。
同时，公务员再一次被推到了风口浪尖。近年来，公务员整体工资待遇不断提高，却没有在此次改革之列，改革的公正性和彻底性引起了舆论的普遍质疑。网上舆论也指出，我国财政最大的负担不是事业单位的养老金，而是不合理的"三公"消费等。
郑功成认为，事业单位的养老金改革需要谨慎，是否要与企业一个制度还值得研究。现在事业单位职工的养老金相当于退休前工资的80%左右，因此，事业单位养老保险制度的改革应着眼于基本养老金替代率的降低，但保证总体的养老金水平，也就是企业年金、职业年金等补充养老金要跟上。"重要的是进行结构调整，过去是一个层次，现在要分解为两个或多个层次，基本保障和补充保障相结合。"虽然广东省提出将采取多项措施保证事业单位养老金平稳过渡，但杨燕绥认为，需要配套出台的经办机构和管理细则、职业养老金政策等目前都没有看到。"国家希望在事业单位建立职业养老金计划，以弥补养老金减少部分，这个决策是对的，但如何尽快建立职业养老金计划是个挑战。事业单位老职工需要按照待遇支付职业养老金，新职工需要单位缴费，这些支出都要纳入财政预算。还需要依法明确谁管理以及如何投资保值的运行机制和治理模式"。郑秉文也认为，此项改革难以在短期内推动起来。
事实上，事业单位改革从1992年开始到现在一直步履艰难。杨燕绥认为，当前不失为一个很好的机会，消灭身份壁垒和地域隔墙，促成更合理的养老金制度。她建议，让"社会统筹国民化"，由政府支付最低的养老金，让每个老年人都有吃饭的钱；让"个人账户全民化"，由个人选择受托人和投资政策，择时酌情储蓄养老金。这样将政府的直接责任和间接责任分开，适度强调个人责任。虽然这些想法得到某些官方人士的认同，但他们直言很难改变现状。
转轨之"空"
上世纪90年代中期，我国的养老保险制度从现收现付制向部分个人积累制转轨。改革遵循新人新办法、老人老办法的原则，因此，在社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度建立之时，那些改革前退休的"老人"和改革前参加工作但在改革后退休的"中人"都没有个人账户的积累。这就意味着，在职职工缴纳的本应积累在个人账户中的养老金被挪用于已退休职工养老金的发放，事实上，由于统筹账户与个人账户并账管理的便利，社保部门弥补养老金支付缺口最便捷的方法也是挪用个人账户。截至2004年底，我国养老保险个人账户空账规模累计已达7400亿元，并以每年1000多亿元的速度增加。个人账户空账问题已经成为我国养老保险的心腹之患。
日前，《社会保险法》草案征求意见，养老保险个人账户性质不明确、难以增值保值的问题被提了上来。群众认为，草案中养老保险个人账户究竟是积累制还是名义账户，是公共资金还是个人资金不是很清楚。
2000年起，国家就在东北三省进行改革试点，试点的重要工作之一就是社会统筹基金与个人账户基金分别管理，社会统筹基金不再占用个人账户基金。近期，人力资源和社会保障部新闻发言人尹成基表示，2009年将继续推进做实养老保险个人账户试点工作。
郑功成认为，做实的前提是做小。"个人账户只是应对人口老龄化、缓解贷记之间矛盾的调剂措施，现在个人账户8%的比例太高，使这一代人的负担过重。"他认为3%的比例是比较合适的。
当大洋彼岸的经济危机愈演愈烈时，我国转而向内寻求新的经济增长点，扩大内需成为经济工作的重中之重。如何树立消费信心，使人们敢于消费、放心消费，消除其后顾之忧是题中应有之意，有专家指出，社保制度应为拉动和刺激内需做出应有的贡献。
但目前的养老保险制度过于复杂，非专业人员也很难厘清，很多人缴了多年养老保险，却不清楚自己的个人账户里有多少钱，更不了解未来每月的退休金能有多少。其实，知情权和信息披露是养老金制度建设的关键。郑秉文指出，养老保险的计算公式要简单易懂，制度也要有良好的透明性，让参保人有良好的收入预期，同时，社保教育也应提到议事日程上来。
舆论热评：
南方都市报：应该加快养老保险的全国统筹的进程。从参保农民工的角度来看,最基本的问题是"可转移"问题。固定在一个地方遥远的未来预期收益,对于农民工几乎没有意义。所以,在"低费率、广覆盖、可转移、能衔接"这样理想化的制度描述中,"可转移"应当是核心的政策目标,是整个制度的基础设施。但是实际情况恰好相反。地方政府通常都将工作重点放在"广覆盖"方面。对于"可转移"问题则采取难以实施的"自下而上"路径,从县市统筹到省统筹,再等国家统筹。
《新京报》社论：虽然人保部展示给公众的仅仅是个文件"摘要"，但基本已涵盖了当下"农民工养老保险"的主要难点焦点问题。仔细看，这个《办法》算是早前已经在重庆试点的农民工养老保险办法的"升级版"。《办法》考虑了"农民工"流动性强，收入低的主要特点。
冯海宁：由于此次改革很难一步到位，很可能会出现养老金改革跑"马拉松"的现象。如果改革的制度设计欠合理，制度的执行不到位，养老金改革就变成了漫长的博弈。无论是对于改革本身而言，还是从实现制度公平的紧迫性来说，这都是需要关注的问题。
陈庆贵：作为与机关"同呼吸共命运"的事业单位已然先行机关完成聘任制改革，付出了由"铁饭碗"变成"泥饭碗"的代价，现在又要在养老利益上被施行"连体人"分离手术让他们付出二次代价。我想说的是，尽管有千条理由、万条动因，从公平正义社会和谐及群体心理承受能力计，无论如何，改革须谨防导致心理失衡。
鲁宁：辛辛苦苦大半辈子，老了退休了，身份差别所导致的养老待遇差别仍然背在广大企业退休人员的身上，的确很不公平，而且很难说服社会各界尤其是企业退休人员群体。问题是，这种不公平说到底还不是政策设定的不公平，而是制度设置的不合理。
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