文/金心异

    本篇开始，我们分别讨论社区治理问题。

    说起“社区”，许多人的第一反应就是“居委会”。可以说这是60年来我们社区管理存在的基本形式。当然，学者们会告诉你：由秦汉至隋唐，我国的基层主要是乡和里（南北朝有一些小变化），宋则由“乡里制”向“保甲制”转变，一直延续到20世纪初的民国。1949年中共建政之后，在城市里建立起“街-居制”，成立于1949年10月23日的杭州市上羊市街居委会是新政权设立的第一个居委会。1954年12月召开的第一届全国人大常委会第四次会议，制定并颁布了《城市居民委员会组织条例》，规定其性质为“城市基层居民群众自治组织”。1958-1976年，“单位制”高度膨胀，“街-居制”严重萎缩，直到1989年第七届全国人大常委会第十一次会议通过并颁布了《城市居民委员会组织法》，至今有效。

    但真正的全国“社区治理”热，其实是在2000年中办、国办转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》之后。各大城市纷纷探索社区管理和服务的新模式，在居委会的基础上玩出新花样，而也正是在那几年，原来依托于居委会主要只服务社区党员的“党支部”，纷纷被拥有强大功能的“社区（综合）党委”取代。

    2003年，《物业管理条例》出台，提出“业主大会”概念，并以“业主委员会”法定为“业主大会的执行机构”。业委会从此也成为社区里一个不可忽视的角色，与它对应的老冤家则是“物业管理公司”。

    2004年十六届四中全会之后，尤其是2007年十七大之后，国内掀起社会建设热潮，其中社区建设尤是重中之重。出于“从管理转向服务”的需要，各城市基层政府不断创设了新的服务平台进入社区，这就包括前面文章提到过的类似“社区服务站”、“社区服务中心”、“家庭综合服务中心”、“社区工作站”等五花八门的平台。专业社工被引入到此类服务平台，吹皱了社区管理体系的一池春水。

    出于打造公共服务型政府的需要，市区县政府开始眼光向下寻找政绩着力点，许多党政部门开始涉足社区。但它们大多只是事情进社区，但人和钱并不跟进，所以就出现了一个居委会挂几十个牌子的情形。

    无论如何，这几年，我们的社区显得分外热闹了，各种角色济济一堂。小房子里显得特别拥挤，于是难免互相碰撞。

    比较麻烦的是，随着各种自上而下的力量进入社区，调和这些碰撞的所谓各种“创新”——其实太阳底下没有新鲜事，街道办和社区的各种创新，最惯性的操作就是拷贝上级政府，上面有什么，咱也抄一个。于是“居民议事会”、“居民代表大会”等被冠以“社区人大”的美称，而把各种角色混在一起开会的形式，则被雅称为“社区政协”。好家伙，四套班子在社区聚齐了！——事实上将社区治理引向了复制党政体系的老路，而社区自治也就在这样的思维惯性中，几无立锥之地。

    然而，即便各路人马都已进入社区，尽管社区挂满了各种牌子，但是，如果你考察社区的实际情形就会知道，大部分的工作仍浮在表面。据统计，社区所承担的林林总总事务，共约有130-150项之多（各地名目或许不一），这里面，属于纯粹党政事务的约有40多项，属于政府面向居民的管理事务约有50多项，真正完全为居民服务的，则一般不足40项。也就是说，社区党委、居委会（社区工作站）至少70%以上的时间和精力在应付上面，其中有一半的事务其实跟居民没有关系，只不过是党政体系自身需要衍生出来的业务量。上面的党政体系似乎也满足于任务有人接、叫人叫得来、检查有人陪、汇报有得说。

    虽然党政体系在社区里显示了强势的存在，但是就平常的情形而论，它们的存在，是不能及于大部分居民的，可以说，渗透率低，只有大部分党员、少部分老年人被挟裹了进来，而社区居民中的中坚力量——中青年男女，是基本上远离社区这一套体系的。许多居委会做工作的方式，是自己手中抓住社区中的一二十个中老年居民，无论上级来看什么或想见什么人，都是拉出这个圈子来应付，而且足以应对了，百试不爽。这就是水桶中漂着的油花花而已。至于党和政府在基层真正的影响力或控制力，只要没有突发性事件，就都是和谐社区；至于一旦发生了大件事，别说社区或街道兜不住底，就是区政府，也搞不掂。

    这就是我们所谓的“基层基础”的真实现状