[政府是国有经济的出资者，也是经济调节者和社会管理者，这种身份在经济运行活动中实际很难把握分寸，政企不容易分开。国有经济和政府的天然联系，往往容易得到较多的资源分配]

　　2015年，政府出台了1+N个国企改革的重要文件，如《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》、《国务院关于国有企业改革和完善国有资产管理体制的若干意见》、《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》等，文件颁布层级之高前所未有，反映了党中央和国务院对国企改革的重视和期望。

　　这些文件中，《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》是颇受社会和业界关注的一份文件，这是因为文件内容比较清晰，具有较好的操作性，更重要的是，文件的改革精神导向了国有经济在市场中的边界和提出了解决国企的活力机制途径。

　　但同时我们也要看到，国企分类规定了非国企准入的产业领域、开放形式和途径，这实际上提示业界反思国有和非国有的分水岭所在。

　　《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》指出：国有企业分为商业类和公益类，要求主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，原则上都要实行公司制股份制改革；国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股。主业处于国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的商业类国有企业要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革。主张公益类国企采取国有独资形式，但也可以推行投资主体多元化，或通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。

　　《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》则按照上述原则进一步细化了行业，如明确指出重要通信基础设施、枢纽型交通基础设施、重要江河流域控制性水利水电航电枢纽、跨流域调水工程等领域，实行国有独资或控股。

　　对于以下产业领域实行国有独资或绝对控股，但也主张有条件放开竞争性业务，鼓励非国有资本进入：重要水资源、森林资源、战略性矿产资源等开发利用；江河主干渠道、石油天然气主干管网、电网，根据不同行业特点实行网运分开、主辅分离，对自然垄断环节的管网；核电、重要公共技术平台、气象测绘水文等基础数据采集利用等领域，实行国有独资或绝对控股。粮食、石油、天然气等战略物资国家储备领域；国防军工等特殊产业，从事战略武器装备科研生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的核心军工能力领域；至于公益类国企，如水电气热、公共交通、公共设施等主要通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。

　　这样的产业分类名单有一些重要意义：

　　1.非商业类的产业是关系到国计民生，乃至国家安全的重要、战略产业，也是国家必须直接投资、绝对控股的产业，其经营管理服从社会经济发展目标和政府对经济政策的调控需要。

　　2.非商业类的产业通过混改的方式有选择地向社会资本开放，各产业的股权比例、具体经营方式都可成为混改的内容。

　　3.这些产业的国有企业管理体制是以政府主导为主，所有权和经营权统一，出资人权利和社会经济管理者的双重角色是重叠的。

　　笔者认为，这份产业清单反映出现阶段政府对国有经济板块的坚守底线，也体现了现阶段的政府经济管理能力和水平。我们无从得知确定制定这份产业清单的依据和标准，但从欧美等市场经济水平较高的国家来看，这份产业名单值得斟酌，反映出我国的市场经济水平还有较大的发展空间。

　　从国内的经济发展情况来看，这种分类法也引起一些重大理论和实践之间的矛盾：

　　一、市场经济是不是覆盖所有国民经济体系？

　　长期以来，市场经济和计划经济之争是理论和实践中的重大问题。从改革之初的计划经济为主、市场调节为辅，逐渐深化认识到市场经济是社会资源配置的主要方式，是一个漫长的实践过程。1992年的党的十四大宣布：“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，“要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。这标志着我国经济体制的根本变革有了明确的目标。

　　一种观点认为，按照这个方向，市场经济是覆盖国民经济体系的，市场调节成为社会资源配置的决定方式，国有经济也和非公有制经济形式一样，共存于市场经济体系内，并按照竞争规则向社会提供产品和服务。

　　如果在国民经济体系中，还存在一些重要的经济资源和板块是国有经济垄断的，这样市场经济的作用止于国有经济，客观上还是两个经济板块并存，会让人对市场经济的作用产生怀疑。

　　二、国有经济居于重要产业供应链的上游和关键领域，其效率和竞争力会影响到供应链的效率和竞争力表现。

　　从积极的意义上说，国有经济占据一些产业供应链的上游和关键领域有利于保证经济资源的可靠性和稳定性，防范市场经济的一些可能风险。问题是市场经济是效率经济，效率提高的途径是市场多个主体的竞争。如果在一些产业的上游或市场经济的基础产业层面是非竞争领域，很可能这些产业的低效率会降低产业供应链或国民经济的效率，降低一国提供产品和服务的竞争力。

　　反过来说，在这些产业鼓励混改，也就是承认了国企在这些产业缺乏活力和效率，如果其充满活力和高效率，也没吸收社会资本的必要性了。

　　三、政府调控和市场调控并存，如何解决公平对待其他经济形式的问题？

　　政府是国有经济的出资者，也是经济调节者和社会管理者，这种身份在经济运行活动中实际很难把握分寸，政企不容易分开。国有经济和政府的天然联系，往往容易得到较多的资源分配，如银行贷款、财政补助、税收优惠，这已为各种案例所证明。

　　另一方面，从经济发展实践来看，政府对国有经济的管理调控能力既有与时俱进的一方面，也常常有不到位或越位的情况，如目前煤炭、钢铁、水泥等产业的国有企业产能相对过剩；油电水气价格机制和体系与社会产品价格体系不能兼容和同步、和国际不能接轨，都反映出政府对国有企业的供求关系把握失准，不能持续有效提高国有企业的效率和竞争力。

　　笔者认为，即使在市场经济范围内存在一个相对封闭的国有经济板块，但《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》出台，使这些重要产业和关键领域的国有经济开始试水和社会资本的融合，这或许是一个不可逆转的改革进程。

　　（作者系经济学博士、央企管理人士）