《关于深化国有企业改革的指导意见》文件落地已逾一周。宏观地看，这份文件进一步明确了国企改革的目标，基于国有企业分类改革，对市场关切的若干问题给出了积极的回应。对于民间资本而言，这份文件的一大看点是对混合所有制改革的相关阐释。一方面，文件对不同分类的国企，民资可能的进入程度有相当清晰的回答；另一方面，明确“双向进入”的原则，意味着一部分国有企业将可能主动投资民企。这样的安排是否能如愿实现国企和民企的优势互补，取决于实践中对各类现实问题的处理。

　　这是继1999年后中央关于国企改革的又一份纲领性文件，由此，国企改革将可能迎来一个新的变局。不过我们注意到，这份文件对打破垄断言之甚少，仅提出自然垄断行业的要放开竞争性业务，另外提出“在石油、天然气、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目”。一些分析人士认为，无论是混合所有制改革的推进，还是面向非国有资本推出一批项目，都意味着破除垄断。我们以为，这种理解并不完全。

　　混合所有制能是否意味着垄断尤其是行政垄断的终结？这恐怕得先从垄断的源头谈起。经济学里认定垄断只有一个标准，即是否效率最大化。比如人们常说的自然垄断，是因产品或服务的规模效应导致只有一个或少数企业经营，才能达到效率最高，比如铁路、城市管网等；而通常提到的技术垄断、资源垄断，则是因一家或几家企业掌握了独特的核心技术或自然资源，从而在客观上排斥了其他竞争对手，整体上提高了市场效率。除此之外，市场上的其他垄断形式都是低效的，因而是不会长久的。

　　效率最大化的几种垄断形式在中国也有，只有情形有所不同。中国最具特色的垄断是行政垄断，即政府深度介入市场后，行政部门或地方政府为了维护本部门、本区域的利益，人为设置准入壁垒，从而造成垄断，更多是破坏了市场本身的完整性、公平性。因此，在上世纪90年代的中共十四大、十五大报告和各届全会决定中，经常会提到“打破区域封锁、部门垄断”（1998年政府机构改革后，不少被撤销的部门摇身一变成为大国企，由此成为行业垄断的来源），说的就是这个。对于当时正在着眼于建立一个全新的市场经济体系的中国来说，行政垄断是个明显的障碍。

　　1999年的中共十五届四中全会首次提出，对自然垄断，国家将予以支持，从而将这一垄断形式从行政垄断中区分出来。但到了2003年的十六届三中全会时，自然垄断也被列入了改革对象的行列，因为中国的自然垄断行业中也不时闪现政府干预的影子。当年三中全会出台的决定，要求自然垄断行业放宽市场准入，实施投资主体多元化，并要求继续打破各种形式的行政垄断（其中也包括区域垄断）。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，“进一步破除各种形式的行政垄断”，态度已经是相当明确。

　　因此，从根本上来说，中国破除国企垄断的历史，是一个不断为政府之手“划界”、让市场在资源配置中起基础性乃至决定性作用的进程。然而，现今有些观点不仅将行政垄断与自然垄断混为一谈，而且在为自然垄断辩护的同时，为保留各种形式的行政垄断明修栈道、暗渡陈仓，实际上背离了历次改革的初衷。

　　客观地看，混合所有制改革的推进，的确可以让一部分民资进入垄断行业。比如中石油、中石化都拿出了部分资产进行混改试点，包括基于推动国企改革的考虑，在电力、铁路和资源开发等领域面向非国有资本推出项目，这对于改变当下国有企业一股独大、内部治理不完善以及效率低下等问题，创造了一种新的可能性。民资也有可能进入垄断行业。不过，这并不完全等同于打破垄断。

　　实质上，打破垄断是就市场主体多元化而言——非禁即入。选择权在企业，在其对投资前景的自主判断。只要民营企业有投资意愿，它就可以独立投资于石油、电信或者铁路等其他仍带有行政垄断色彩的行业。它可以独立进入也可以联合其他企业，不一定非要通过混改或者参与国企改革的方式。

　　或许还可以说，进一步打破垄断是推动国有企业改革的必然选择。优秀的企业是在市场中拼杀出来的，只有摘掉“行政垄断”的帽子，这些企业才能够真正品尝到竞争的滋味。如果不破除垄断，不培养更多更为活跃的市场主体，国有企业如何在一个全球化的开放环境中，造就一大批德才兼备、善于经营、充满活力的优秀企业家，培育一大批具有创新能力和国际竞争力的骨干企业？

　　我们以为，当务之急，在于重新划定各种垄断形式所对应的企业，即此次中央文件所提到的“国企分类”——这是另一层面的分类。认定为自然垄断者，须设定标准、加强监管，从而迫使其通过改革，真正实现自然垄断所应带来的效率提高。自然垄断行业放开竞争性业务，也需要更具体的指导性规则；不属于自然垄断的，则应尽快矫正政府行为，打破行政部门或地方政府对市场人为设置的准入限制，以各种方式推动市场主体多元化，增加产品和服务供给。国资委官员称，有关混改的配套文件可望年底前出台，我们以为，进一步打破垄断，也需要指向更明确的操作指南。

　　当然，这个层面的分类改革也会带来国企利益的调整和政府机构的不适应，如何分类势必成为一个有待进一步讨论的课题。一些企业国企可能因此失去垄断地位，在更加激烈的竞争中求生存谋发展；一些部门或地方政府也可能会失去对国企的所谓“管理权”和“保护权”，从而失去了部分利益。但从一个更大的维度来看，通过破除垄断，市场公平竞争的环境能得以树立，各类企业主体的竞争力都将逐步加强，政府也由此找到了属于自己本应立足的位置——监管者和裁判员，这才是一国经济生态该有的健康面貌。