文/金心异

    前面说到一个城市中，同时有“区-街道-居委会”三个管理层级在面向居民提供公共服务。这是有一个潜台词在内的：即城市的市级政府主决策，而区、街、居三级皆执行者。但事实上，倘若有这样“两级政府四级管理”的治理框架的城市，区级政府实际上拥有分散决策权，所以区这一级是既决策、又执行，但其决策与市级一定程度上重叠，而执行又与街居重叠。很多时候看上去区级政府完全是一个文件中转站，但是若要撤掉这一层级，却是最难的事情，因为它是一级政府。

    在国内现状，大部分大中城市实行上述“两级政府四级管理”，只有较少的中等城市和大部分较小城市（县级）实行一级政府三级管理。我们也许习以为常，但是对比诸多国际城市的治理框架，仅举华人地区之中国香港、新加坡、中国台北三个国际性都会为例，它们都是一级政府两级管理。相比较之下，广州、深圳其实与这3个城市处于相近的规模，可我们城市治理框架也太叠床架屋了，成本之高昂、效率之受损，可想而知。

    大约五年前，深圳试图推进“一级政府三级管理”的改革，这一计划在省委批准下，甚至写进了《深圳经济特区综合配套改革总体方案》，但迄今为止，这项改革仍无太大进展。

    所谓“一级政府三级管理”，即将城市的治理架构设计为“上、中、下”三个层级，上层市政府主决策，中层（叫什么先别去管它）主行政资源配置和支撑下层向居民提供公共服务（公共服务品的产品线设计），下层负责直接向居民提供这些服务品。以深圳这样一个1300万人口的城市而言，我们可以假设，中间管理层级设置为15-20个，每个在60-80万人口，约100平方公里土地；而最下的管理层级，则设定为400个左右，每个占地面积为3-5平方公里，人口3万人左右。至于社区则以3000-5000人的规模划定，由居民自治。从行政管理学上来说，这样的设置是基本合理的，能够有效地为居民提供便利而充分的公共服务。

    2009年深圳市曾挑选了盐田区、坪山新区和光明新区作为试点，整合街道办和社区工作站两个管理层级。好几年后的2013年上半年，据说几个试点才拿出了整合方案（将街道办和社区工作站整合为街区办事处，个数要较原来的街道办多，基本相当于一拆二），然而在市委常委会上却没有通过。

    事实上，我认为深圳增设新区是在朝着这个方向前进，深圳用了10年时间设置了4个新区，使得中间管理层级（区、新区）的个数达到了10个，然而相关中央部委强烈反对，认为新区不具有合法性，而且在运行中存在着与原区政府的错落，这导致深圳考虑是否重新合并或将之“行政区化”。也就是说，深圳的“一级政府三级管理”的改革搞不下去了。

    我不知道中央政府是否考虑这个问题：我们是否需要将我们的城市治理结构现代化？十八届三中全会作出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调“推进国家治理体系和治理能力现代化”，我想城市治理结构应该是其中一个重要的方面，难道我们不应对此进行研究论证并推动部分城市试点吗？

    在我看来，理想的状态下，我们500万以上人口的大城市，至少应该以两级政府三级管理为目标，50-500万人口的城市，应该以“一级政府三级管理”为目标，而100万人口以下的城市，50万人口以下的城市，应该以“一级政府两级管理”为目标。

    这三级管理的中下两级，叫什么名字不重要，功能定位的区分才重要。所以无论是撤区也好，撤街道办也好，社区去行政化也好，问题的关键是重新梳理管理流程，设定两个层级的职责，而最底层级必须直接面对居民，因而也必须方便居民办事。

    如何从现状走到“一级政府三（两）级管理”目标，是个痛苦的过程，因为要对现有的“两级政府四级管理”动手术，手术刀所及，无论是拆庙还是赶人，都不是一件容易的事。因此我们也不能奢望一个短的时间段内就可以完成这项工作，但必须朝着这个目标，分步走。