文 金心异

    在我国的四级政府（中央、省、市、县区）六级管理（加上乡镇街及村社区两个管理层级）中，中央是国家主权者代表，省（直辖市除外）更多是中间政府（因其既非主权代表，亦不直接面对居民，亦不直接产生税源，不直接掌握土地），市是地方或区域之经济主权者，真正直接与居民打交道者，主要是县区、乡镇街、村社区三个管理层级。最末一个层级，在我国法律体系中名为居民自治组织，但在现实中却被扭曲成了行政体系末梢，实已成为一个管理层级。

    由于最多接触国民个体，故我们所常见之公权力侵害私权利行为，主要发生在这三个管理层级，而为居民个体提供公共服务，也主要由他们来完成。所谓从“管控型政府”转向“公共服务型政府”，也主要靠他们来落实。所以我们检讨社会建设中之政府角色，就必须认真研究这三个管理层级之关系，以及它们分别的定位。

    当然，所有的讨论中，必须留意到，在不同规模的城市中，每个区、街道和社区，所管辖的人口规模差异甚大。深圳的每个街道办管理30万-50万人口，个别甚至达到100万人，东莞的镇街与此类似，广州老城区的街道办则只有3万-5万人，多者也不过10万人，珠海共有3个区，每个区也不过50万-60万人，惠州的一个区则只有二三十万人，清远市的一个区可能还没有这么多人。行政管理的科学部分，十分计较管理的幅度和半径，以及多大规模的底层政府可以有效服务多大规模的居民人口；而居民自治，亦对人口规模有相当的要求，倘若类似深圳、东莞，一个社区数万人甚至10万人，当然无法实现有效的自治。

    所以当我们谈论贵阳或铜陵撤销街道办的举措时，其实并不可与深圳的街道办同日而语，其实略相当于在深圳撤销社区工作站的意义。

    但这并不影响我们提出这样的一个根本性质疑：为居民提供公共服务的工作，是否需要3个管理层级来付诸实施？也就是说，由3个垂直层级来直接面对居民，效率是否可以保证，对居民情绪的感知能力会否发生阻断？

    我们显然可以得到明确的答案：在一个城市中，当市级政府作为决策者正常运转时，定然不需要有3个垂直的执行层级来面对居民，倘若不是很大规模的超级都会，一个执行层级加上部分分区办事窗口，足矣，即便是千万人口级的超级都会，两个执行层级也足矣。3个执行层级是极其不合理的设置。

    所以我们看到，在广东多个城市推动社会建设的过程中，经过一段时间的实操，都不约而同地认识到了，必须重新梳理垂直的行政流程，重新定位每一个管理层级并确定业务定位，才能因应“公共服务型政府”的需要，才能更好地服务居民。因此调整城市治理结构，几乎都成了社会建设的控制性工程。

    在深圳，十年来一直在围绕“一级政府三级管理”还是“二级政府三级管理”、撤区还是撤街道办、是否全面撤销社区工作站等问题，喋喋不休地进行争论。在广州，则试图以合并街道的方式扩大街道的管理规模，但却同时在走深圳走过并想要放弃的老路：在社区一级“居站分设”，将居民自治事务和行政管理事务进行区隔；而珠海，则试图重新定位市-区-街道的功能，虽然他们还没有明确街道办的去留或居委会是否去行政化，但是以珠海这样人口规模（200万人）的城市，显然较深圳更应该形成“一级政府三级管理”的治理架构。

    至于东莞和中山两市，显然应该庆幸他们较少的层级，由地级市直接管理镇街，中间不存在一个“区”的管理层级，形成市-镇街-社区的三级管理架构。当然，他们径直面对如何由经济发展型政府、管控型政府向公共服务型政府转型的尖锐问题。

    当然还有一个“城乡共治”还是“城乡分治”的问题。在广州、深圳、珠海、东莞、中山、佛山等城市中，绝大部分地区都已初步完成了城市化和工业化进程，农村的物理形态已经近于消失，可望朝着纯粹的城市治理进化——以佛山、东莞、中山为例，许多镇（镇或乡基本上仍是乡村治理的架构，似乎只有改为街道才是纯粹城市治理的架构）仍以乡村治理的架构来管理早已工业化和城市化了的城区，这产生了诸多的不协调问题。

    但在惠州、肇庆这样的城市，所谓地级城市更类似于过去的州或郡，既要管理区域内的城市地区（区），亦要治理域内的农村地区（县），仍处于“城乡共治”的阶段。是否要进行城乡分治的区隔，将县或县级市交还（原本是“代管”）给省直接管理（所谓“省直管县”），是这些城市很纠结的问题。