地方政府债务总体可控 但短期局部性风险较为集中
■地方政府债务如何化解（上）
■巴曙松专栏
6月27日，国家审计署发布了《关于全国地方政府性债务审计情况的报告》，引起了全社会普遍关注。报告显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174．91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109．51亿元，占62．62％；政府负有担保责任的或有债务23369．74亿元，占21．80％；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695．66亿元，占15．58％。
整体来看，我国地方债务风险还是处于一个可控状态，较世界上公认的债务警戒线还有一定距离。在学术和业界影响比较广泛的衡量政府风险的标准主要是欧洲1992年制定的 《马斯特里赫特条约》（简称《马约》）。《马约》规定欧盟国家债务率（政府债务总额占GDP）60％。而根据审计署的公告，截至2010末，我国地方政府性债务余额10．7万亿人民币，加上中央政府债务余额为6．75万亿人民币，总计17．5万亿元，约占GDP总量（39．7万亿人民币）的44％，低于《马约》上限。
相对主要发达国家，中国目前的债务率还处于较低水平。美国近日债务已经达到法定上限14．29万亿美元，占2010年GDP的100％。而日本债务率从1997年就已经超过100％，目前则接近200％。欧盟中债务状况较好的德国和法国，2009年的债务率分别为55．9％和68．4％。这些国家都高于中国目前的债务率。
其次，中央加地方公债总额与政府总财政收入相比仍较低。2010年政府总财政收入高达8．3万亿元。17．5万亿元的总债务相当于2010年政府总财政收入的两倍，这要远远低于美国的6．5倍。而且中国目前财政收入保持较高的增长速度，2011年上半年中国财政收入同比增长30％，2011年有望达到10万亿元。
此外，从资金运用来看，根据审计署发布了《关于全国地方政府性债务审计情况的报告》，中国地方债务逾70％的收益都用于基础建设融资以及土地收储，这些同样增加了政府的资产总量。在所用的资金中，约36．7％用于城市基础设施建设，24．9％用于交通运输项目，10．6％用于购买土地。这些投资共7．9万亿元，具有巨大的商业价值，加上中国政府手里掌握的大量资源，出现大规模的债务违约的可能性较小。
同时，中国的地方政府除了税收等收入之外，还拥有土地收入以及国有企业股权、已经盈利的一些基础设施等等，这些经过适当的财务安排，都可以支持这些地方债务的偿还。
虽然目前地方政府债务风险还处于一个整体可控的范围内，但其局部的、阶段性的风险依然不容小觑，这主要体现在短期流动性风险较大、局部风险增大以及短期内的局部风险较为集中。
短期来看，少数地方政府债务面临较大的流动性风险。2011年4月，云南省公路开发投资有限公司向其贷款银行发函称“即日起，只付息不还本”。2011年6月底，上海申虹投资发展有限公司宣布自本月起停止向银行偿还流动贷款并要求延长还款期，以及转化成以资产抵押的固定贷款。紧接着7月初传出消息，云南最大的平台公司——云南省投资控股 集团有限公司为缓解债务危机进行酝酿资产重组。尽管经过适当的协调，上述风险得以化解，但一些县一级的投融资平台的风险隐患依然明显存在。
据审计署统计，有24．5％和17．2％的地方债务集中在今明两年到期，未来三年需要偿还的比例超过53％。2010年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100％，分别占两级政府总数的19．9％和3．56％。随着偿还高峰期的到来，部分地方政府的资金链将会面临流动性风险。
不仅如此，部分地方政府的短期债务风险较为集中，这因为债务资金来源比较单一，主要集中于银行信贷。从审计署的报告开看，地方政府性债务中有约8．47万亿元资金来自银行贷款，占全国债务总额的79％。需要防范宏观政策对地方债务风险的影响。2011年年初，中央中央为了抑制房价增长过快，实施了最严厉的房地产调控政策。房地产调控政策的实施，在抑制房价的同时，也减少了地方政府土地出让收入。而土地出让收入却是地方债务偿还的主要来源。从审计署的报告来看，2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473．51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。地方政府迫于偿债压力，也不希望房价下降过快。
中央提出要建立1000万套保障房目标，同样是对地方政府债务的重要考验，首要面临就是建设资金的筹集问题。单靠地方政府财政预算拨款是几乎不可能的，而保障房的收益过低又无法吸引社会资金。在土地出让收入大幅减少的情况下，主要途径就是举债，银行信贷和债券则成为政府融资的主要方式。在保障房的建设方面，监管层在上半年严控普通房地产借贷的同时，还是给予保障房一定的支持。如发改委在6月27日发出通知，明确了支持符合条件的地方政府投融资平台公司和其他企业，通过发行企业债券进行保障性住房项目融资。人民银行、银监会也于8月5日联合发文规范保障性住房公共租赁住房的贷款。
