■大势观察
　　■时红秀
　　及时启用现有制度设施的功能,为短期清理之策
　　对于地方债务的清理，短期对策首要的是摸清底数，其次是以诸如紧急通知形式下达行政命令进行约束。这些短期措施的确能起到立竿见影之效。但正如审计报告指出的，虽然法律上有禁止性规定，但我国地方政府举借债务自上世纪80年代后期就有。下世纪90年代后期，国务院以国办名义或财政部门名义多次下达通知，要求上报数据并明确禁止，但问题却一直持续，而且地方债务规模越来越大，地方政府举债的方式也不断变化。这说明，仅重视行政命令和临时性措施很难起到长效作用。而现有规范化、机制化手段本来是可以起到作用的。仅就地方债务信息而言，至少有四方面的制度设施完全可以及时启用：
　　1．对财政预算审计要机制化和常态化
　　政府审计部门对公共资金使用中项目审计很重要，但政府审计的现代职能，一个更重要的体现是对公共资金从收取到使用全过程进行严格的、专业化的第三方审计与公开。在这方面，自进入21世纪以来，中国的政府审计职能现代化建设已经取得了较大进展。每年一度的政府审计报告已经成为法治政府、透明政府建设的重要体现，因而一直是全社会关注的热点。这次从2011年3月至5月，国家审计署组织全国审计机关4．13万名审计人员，对31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市本级及所属市（地、州、盟、区）、县（市、区、旗）三级地方政府的债务情况进行了全面审计。这是在对地方政府债务问题争论多年后，中央政府进行的首次大盘点。多年后人们或许会发现，这次规模空前的地方财政大审计及其公告方式，无论是对中国政府审计职能现代化，还是对公共财政的建立，乃至于社会主义政治文明的建设，必将具有里程碑意义。而进行这样的审计和公告方式，并不需要进行什么大的改革举措，也不需要颁布什么新的制度规定，只不过是对现行法律制度的真正贯彻。今后类似于这样的财政审计和公开方式，无论全国性的还是地方性的，完全可以定期进行，以实现政府审计对公共资金监督的机制化和常态化。
　　2．通过预算公开加强政府债务信息披露
　　2011年中央公共财政预算的部分重点支出和2010年度中央财政总决算公开到“项”级科目。2011年经全国人大审查批准的部门预算和部门决算向社会公开。经全国人大常委会批准后，中央财政2010年度行政经费支出决算总额和“三公”经费决算总额由财政部向社会公开；中央各部门2010年度“三公”经费决算数和2011年“三公”经费预算，由本部门向社会公开。但地方政府的收支信息公开一直滞后。其实地方政府的公共收支活动很少牵涉国防外交事务，本来不应该有什么机密可言。一个辖区的地方政府收支规模、收支方式、收支效果，属于必须告知本辖区公众的政务信息，在社会主义国家尤其如此。既然没有什么不可告人之处可隐藏，那种动辄将地方政府收支信息定为“机密”不对公众公开，不仅与社会主义政治文明背道而驰，而且直接违反了已经实施的政府信息公开条例。地方债务数据当然是应当公开的政务信息，仅仅通过贯彻实施政府信息公开条例就可以及时取得。如果这样，以前各方面对地方债务和政府融资平台情况的种种估算、推测和争论就可以避免，决策层就可以及时掌握大致情况，早做应对。
　　3．通过资本市场加强政府债务信息披露
　　对于地方债务，此前媒体广泛引用的数据来自银监部门或人民银行，前者估计9．7万亿元，后者匡算在15万亿元以内，与审计得出的10．7万亿元相差并不大。这说明，在现行法律法规和监管体制下，即使不通过财政统计或审计报告，地方债务和政府融资平台的底数也是可以基本掌握的。审计报告显示，截至2010年年底，在地方政府性债务余额中，银行贷款为84679．99亿元，占79．01％。也就是说，地方债务的近八成来自银行这种债权人。我们知道，多数银行金融机构改制为股份有限公司，不少还是公开上市公司。按照上市公司信息公开的规则，仅通过履行强制性披露义务，也可以从作为债权人的金融机构一方得到基本数据。做到这一点，也无须重新颁布什么新规定，只须监管部门依法监测金融机构是否充分、如实履行了法定义务即可。
　　4．强化各级人大对政府举债行为的监督
　　议会对政府财政预算的监督是代议制政治的主要内容之一。近代国际经济史表明，正是监督政府如何筹集（包括税费、举债等）和使用公共资金，才促成了议会制度的产生和发展，甚至促成了现代金融制度和现代财政制度的产生和发展。“十一五”以来，我国预算改革中政府收支科目改革和复式预算改革都有较大进展。其中复式预算方面，除了公共预算之外，逐渐推出社会保障预算、国有企业资本金预算，除此之外应该也有条件加快推出政府债务预算。在地方政府直接举债受到法律限制的情况下，政府所属企业的资本金预算中应该明确列示其债务融资情况，以便各级人大监督。
　　全国人大常委会和地方各级人大常委会对有关法律实施情况进行检查，是其监督“一府两院”工作的法定职能。这些年来，全国人大和一些省市人大对一些专门法律的执法检查常常引起社会关注。今后各级人大机关如果重视对财政方面（包括税收和预算）法律的执法检查，也是现行制度下的正常履职，并不需要什么制度性的大修大改，却使中国特色社会主义法治国家得到更突出的体现。
　　长远之举在于继续推进政府改革和金融改革
　　1．着重思考地方政府举债权的条件
　　在解决地方政府债务的诸多主张中，多数都有允许地方政府发行债务的观点。对此，需要深入思考，谨慎行事：
　　第一，地方政府举债权的前提条件是什么，中国是否已经具备？1993年《中华人民共和国预算法》和《担保法》立法时，中国已经正式开始建立社会主义市场经济体制，那时为什么没有考虑允许地方政府举债融资，没有允许政府机构提供担保？当时设置禁止性条款的因素是否已经改变？从政府职能转变、国有企业和国有银行改革，以及货币稳定性诸多情况考虑，这种谨慎将非常值得。
　　第二，允许地方政府发行债券，相当于以政府进行债券融资取代当前政府从银行融资，那么，债券市场和银行业对政府债务融资在效率、风险控制等方面有什么不同？需要在建设资本市场和健全金融监管方面推进哪些配套改革？对此应尽快展开研究。
　　第三，对不同级次的地方政府，在赋予举债权时怎样区别对待？当前有不少主张允许地方政府举债的观点，包括预算法修改草案，都有优先赋予省级政府适度举债权的建议。其中所含的理由缺乏深刻阐述。其实，政府举债权的设置，要考虑的关键因素应是债务信用，而非政府级次。优先允许省级政府发行债务，有哪些证据表明省一级政府的债务信用更高？它的债务融资所投的项目更有稳定收益？还要更多地从债权人的角度看，从维护“出钱人”权益上考虑怎样安排“用钱人”负责任的规则，而非考虑行政级别。在市场机制的培育和建立过程中，要从重视行政级次转向重视债权人权益的保护上来。
　　2．政府体制改革与职能转变
　　在市场经济中，政府以市场主体身份参与市场活动与作为公共管理者身份干预市场，有着不同的行为方式和影响后果。毕竟，政府有公权力为后盾，追求多元目标，在参与市场活动中必然具有与其他市场主体截然不同的特点。因此，在其参与市场活动时，必须通过适当的体制与机制设计，以尽可能地使之以与其他市场主体同样的地位和方式行事。
　　第一，要使地方政府的“委托人”即辖区公众严格监督政府的各种财政行为包括债务融资行为，这要求地方举债及其运用必须列入财政预算，接受当地人民代表大会及其常务委员会的审议和定期质询，并通过预算公开接受辖区公众的监管。
　　第二，要加强上级政府对下级政府的财政约束。政府间财政上的纵向约束，其实关系到一个国家财政体系的健全和货币的稳定，因此无论是政治上的单一制国家还是联邦制国家，无论是发展中国家还是发达国家，中央政府都有权约束地方政府的财政行为，其形式则多种多样，包括拨款限制、财务处罚、财政接管、司法制裁、公开批评等等，不一而足。
　　第三，加快转变政府职能，建设服务型政府、法治政府和透明政府。在市场经济条件下，不能过多地依靠地方政府的力量配置资源。一要强化地方政府在市场秩序的维护、公共服务的提供、生态环保等监管方面的责任考核，弱化甚至取消对其GDP政绩考核；二要加快地方国有企业改革，按照真正的市场主体要求重组改制，建立现代企业治理结构，在债务清偿、资产变动方面严格按照公司法和破产法等法律行事，禁止任意的行政干预；三是基础设施建设和公共项目运营要尽可能地推行市场化模式，引入民间资本和市场机制。
　　3．深化金融改革，建立金融机构破产清算制度
　　第一，要明确金融机构不得再允许以公共信用补充资本金，凡是银行业重组改制后形成的任何不良资产，只能由其自行消化。尤其是在地方政府债务积累中，银行与地方政府及其融资平台的债权债务关系只能按有关法律处理。
　　第二，国有银行要建立健全不良贷款责任追究制度，近期针对政府融资项目要重点监测。
　　第三，加快金融业市场开放步伐，鼓励各种资本兴办金融机构，强化行业竞争。尽快建立存款保险制度，在为居民存款提供不同程度保险的基础上，建立金融机构、包括国有银行在内的退出机制，使破产清算真正构成金融机构的压力。
　　中国市场经济体制建设将是一个漫长过程。在此过程中，一个简单的训诫有必要一再提醒：用钱者对出钱者负责任的机制才是真正的市场机制。要防范和化解金融风险，在认识和解决地方政府债务问题上，这一训诫对全社会都很重要。
　　（作者单位：国家行政学院经济学部）