| 来源： |
上海证券报 |
发布时间： |
2011年05月19日 08:43 |
作者： |
李长安 |
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⊙李长安
近年来，土地财政已成为地方政府的主要收入来源之一。但是，随着房地产调控政策的频频出台和稳健货币政策的实施，土地财政面临着逐渐枯竭的窘境。在建设任务不减反增的情况下，如何面对土地财政可能“断奶”的挑战，将是地方政府必须面对的大问题。
据有关机构统计，今年4月北京市共实际成交13幅土地，土地出让金收入约63.5亿元。1至4月北京土地出让金规模约223亿元，同比分别减少了21%及55%。无独有偶，在上海，今年4月土地出让金合计3.12亿元，环比大降94%。1至4月，上海市土地总价款375亿元，同比下降32%。除了北京、上海，其他地区也有类似情况。
今年，地方政府土地财政收入骤减，与往年相比可谓“冰火两重天”。土地财政大幅减少对地方政府来说是一个重大的“利空”。因为这不但将加剧地方债务的负担，还有可能无法完成戴着问责“紧箍咒”的各项建设任务。比如今年必须完成的1000万套保障房建设共需资金1.4万亿元，而中央的配套资金仅为2000亿元左右，其余的1.2万亿需要地方自筹，等等。凡此种种，都需要大量的财政资金投入。怎么办呢？
实际上，地方政府对土地财政的依赖加深，也是其职能和角色逐渐异化和错位的过程。从上世纪九十年代开始设立的地方政府各种城投公司、城开公司等融资平台，其本意是利用土地抵押获得的贷款进行城市建设工程和公共工程建设等项目。但在还款压力增大的情况下，一些地方融资平台的性质悄然发生了变化，从刚开始的公共性项目逐渐向商业性、盈利性项目扩展，并演变成哪里有钱赚就投哪里的企业行为。
不仅如此，为了弥补资金的不足和尽快回收投资，对本来属于公共服务领域的一些项目高收费、乱收费，偏离了公共产品和服务免费和低收费的本意。仅以公路收费为例，全世界收费公路共计14万公里，其中就有10万公里在中国。中国的公路收费不仅高，而且乱罚款现象严重，结果直接导致我国的流通成本高达整体产品成本的50%~70%。
此外，政府大规模地充当投资主角，也对民营资本产生了明显的“挤出效应”。数据显示，在全社会投资中，政府投资始终占据着主导和重要地位，而民间资本投资始终低迷不振。由于缺乏有效的“出口”，大量民间资本就演变成炒房、炒金、炒矿甚至炒作农产品的生力军，引发资本市场和产品市场价格的大起大落。
不仅如此，一些以政府而非市场主导的“城镇化”项目，不但耗费了地方政府大量的资金，还导致了一系列其他问题。其中最突出的有两个方面：一是由于户籍改革滞后导致的“伪城镇化”现象突出。在城镇化进程中，约有10%的农民工仍是没有城市户口；二是由于“大拆大建”导致的拆迁和征地矛盾，恶化了社会关系，影响了社会的和谐与发展。
很显然，这种“与民争利”的行为，既扭曲了政府的角色和职能，也是导致地方政府行为企业化的根源。不仅如此，地方政府对土地财政的严重依赖，客观上将自己与开发商的利益拴在一起，成了推动许多地方的房价持续升高的主因之一。
要解决这些问题，除了按照财权事权对等的原则加快财税体制改革、加大中央政府的转移支付以及培养房产税、资源税等稳定税源外，更重要的还在于必须加快政府职能的转变，从建设型、投资型政府向公共服务型政府转变。也就是说，政府应该将主要精力放在社会公平方面，注重解决社会收入分配不公、弱势群体保护和市场制度维护等问题，尽量将市场能够解决的问题重新还给市场，专注于当好“裁判员”而非“运动员”。
因此，在目前土地财政面临变局的情况下，地方政府转变观念，从对土地财政的“依赖症”中解脱出来。从这个意义上讲，现在土地财政收入的骤减也许是一个挑战，一个契机。因为由建设型、投资型政府向公共服务型政府转变，一方面可以大大减少政府对投资的需求，进而减少对土地财政的依赖，另一方面还能够集中有限的资金专注于民生工程，回归自己服务人民的本质，真正做好民生工作。
（作者系中国社会科学院经济研究所博士后）
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