在拆迁问题上，政府制定群众参与的办法，拆迁方案不强加给群众，而是由群众谈论，让群众把各种利益诉求也都摆出来，有怨气也在内部释放，把话语权交给群众，群众自己觉得自己说了算，做了主，矛盾自己疏解。

　　■张春敏

　　近些年来，高房价、被上楼、城市化、因拆暴富等词语见诸报端和网络，成为经济社会生活热点话题，这些都与拆迁乃至强拆直接相关。在一些地方政府领导的逻辑里，“强拆就是科学发展”、“没有强拆就没有新中国”。但强拆也“拆”出了“唐福珍”自焚事件，“拆”出了最牛钉子户，“拆”出了群体上访等一系列社会问题，成了社会不稳定的重要因素。

　　为什么出现这种现象？归根结底，是近年来地方政府在ＧＤＰ这个大旗下，为了政绩工程，实施土地财政的结果。１９９４年我国实行分税制后，地方政府的财政收入锐减，以财政收入推动ＧＤＰ的发展模式受到财力的瓶颈制约。２１世纪以来城市化的加速需要寻找一个新的产业来支持ＧＤＰ增长，这就是房地产及相关产业。表面看来，房地产业的发展，改变城市面貌，发展本地经济，是一举多得：政绩多了、大楼高了、产值大了、马路宽了，问题是一些地方政府领导认为“我”说的发展才是“科学”发展，将发展定位于政府的发展而不是群众的发展，结果搞得群众怨声载道，造成群众与政府严重对立。

　　据统计，每征用１亩土地，就会伴随１．５个农民失地。这些失地农民没有自己表达和行使权力的机制。一是没有发展主动权。地方政府与土地拆迁存在巨大的利益关联，他们以“经营城市”为名，以攫取土地出让收益的最大化为目的，以赚取土地补偿金和出让金差额为手段，以强拆为实现方式，大规模征地。为了迅速获得政绩，政府拿出拆迁方案，甚至通过派工作组、层层承包等方式强拆。二是没有征地补偿费用决定权。为实现利益最大化，地方政府不惜牺牲农民的利益来博得投资商的“青睐”，而本来作为农村集体土地的主人只能得到可怜的补偿后“卷铺盖走人”。全国２０１０年土地出让金的收入创纪录达到２．７万亿元，这里面不知有多少农民的辛酸，而地方政府却因赚得盆满钵圆而欣欣然。三是没有安置决定权。目前对失地农民的安置主要有这些方法：货币安置、征地费入股安置、保险基金安置、调地安置、低保安置、再就业安置等等。这些方法在实施过程中，因为补偿标准低、分配混乱、农民就业难、坐吃山空等原因，都不能真正维护农民的合法权益。“只要农民的地，不要农民的人”。失地农民没有就业保障，对农民仅仅是提高土地补偿、办一些保险等施舍救助之举，表面上使农民变成了市民，实际上却成了无所事事的流民，这种制造新的城市贫民的做法，绝非治本之策。四是没有组织。失地农民似一叶小舟，被投到市场经济的汪洋大海，一部分人由于没有讨生活的能力而迅速失业，成为社会不稳定的诱因。

　　有没有一个思路，既能够在城市化中实现农民向市民的顺利转变，农民作为参与者又不被抛弃，实现社会和谐进步？河南省安阳市殷都区近年来的试验为我们提供了一个新思路。２００９年初，安阳市殷都区委针对社会管理和城市改造等工作出现的诸多弊病，提出“依靠群众参与”的理念。区委书记李南沉认为，“同样一个事情，你让他做，不如让他自己去做，拆迁工作的核心是发挥群众的主动性。”在拆迁问题上制定群众参与的办法，拆迁方案不强加给群众，而是由群众谈论，让群众把各种利益诉求也都摆出来，有怨气也在内部释放，把话语权交给群众，群众自己觉得自己说了算，做了主，矛盾自己疏解。在具体操作上，殷都区又创新了很多新思路，开展了许多新实验，在城市化和拆迁过程中实现了农民的发展。

　　——让农民以资产所有者的身份参与经济发展。要从根本上解决失地农民问题，就要让农民按照政府的统一规划，自己经营自己的土地，让农民由种庄稼变为“种企业”、“种大楼”、“种文化”。按照市场价格用土地资源换资本、用土地吸纳社会资金的投入。在出让土地发展工、商业时，让农民以入股的办法，以土地使用权作为投资，分享工业、商业发展成果，从根本上摆脱城市工、商业对农村的侵占和剥夺。如在“钢花路模式”的探索中，积极动员当地村委会与开发商联合开发，首先按１∶１．２的面积留够回迁房，剩余土地开发成住宅楼和营业房，开发收益除道路建设资金外，按村得三、开发商得七的比例分配。同时，将村委会改组为股份制经济组织，将开发收益按股份量化到每个村民，让村民在改造中赚取“第一桶金”，彻底解决失地农民的生活出路问题。

　　——创新土地流转方式，让城郊农民掌握发展的主动权。在符合规划的前提下，将农民手中的集体所有建设用地的使用权依法流转，以使用权换就业、换保障、换稳定持续的收入，这样，把农民承包的土地从实物形态转变为价值形态，让农民获得股权后安心从事第二和第三产业。仅２０１０年该区就流转土地１２００亩，为该区工业的迅速发展创造了条件。近三年来，该区“一区四园”已入驻企业７５家，引进项目总投资１２０．６６亿元，累计完成投资１２２４７７万元，新增就业４１００人，实现了农民利益和企业发展的双赢。

　　——通过自主开发让近郊农民共享发展成果。一方面，在制度层面上创新“村改居”工作。“村改居”后，集体土地归国有，但国家的政策是不剥夺、不拿走、不征用，使用权仍归原村委会改变为城市居委会的全体群众所有，农民群众实现身份转换，农民变市民，村民变股东，可以享受城市居民社保、医保等待遇，获得了长期稳定收益。另一方面，从具体操作层面上力推自主开发式的城中村改造之路。由村集体组织城中村改造，避免了开发商主导模式带来的大量强制拆迁任务，减少了上访案件。同时，村集体采取土地入股、开发商垫支代建等方式，确保村集体最大的收益，还可以充分考虑农民就业及各类保障等问题。

　　——支持农民合作组织发展。殷都区将单个农民分散力量组合起来，依靠国家政策的倾斜和政府的引导，促进社会融资、自我发展。２０１０年８月在西郊乡南流寺村按照“公司＋农民自愿入股”模式成立的“众资置业公司”就是农民合作组织的尝试。

　　所有这些办法保护了被征地农民的切身利益，得到农民拥护。拆迁不仅可以让农民旧房换新房，而且可以获得市民身份和股东身份，参与公司分红。殷都区２０１０年在征地拆迁中贯穿了这个办法，取得了非常好的效果。巨大的征地拆迁工作，包括给安钢征地近两千亩、为了保护殷墟实施的花园庄搬迁工程、西南外环征地搬迁以及四五家企业的征地，没有引起任何上访。

　　（作者为中央民族大学经济学院副教授）