段树军

　　２月２４日，随着广州限购令暨限购细则的正式公布，全国已经有１８个城市出台地方住房限购令调控细则。但按新国八条的要求，全国有３６个城市应该在２月２０日之前出台地方调控细则，也就是说，还有一半城市没完成“作业”。

　　一些城市出台细则比较慢，原因无外乎是担心政策出台对当地房产市场冲击太大，可能对地方经济带来较大影响。以已经出台限购细则城市为例，限购出台后，市场已经发生了明显变化。一线城市的代表北京，其楼市限购首日成交环比降近九成。二线城市的代表成都，“限购令”出台前３天，成都楼市成交超过４０００套，“限购令”出台后５天，成都楼市备案成交仅５１３套。

　　在近日召开的海南省人大会议上，海南省委书记卫留成透露，２０１０年三亚房地产业上缴税收占财政收入的５８％，而整个海南省基本上也是这一水平。日前公布的《２０１０年海南省经济和社会发展统计公报》显示，去年海南的房地产开发投资成为拉动投资增长的主导力量。全年房地产开发完成投资４６７．８７亿元，同比增长６２．５％。２０１０年，海南省地方财政收入达到２７１．０６亿元，增长５２．１％，增速比全国高３０．８个百分点，增幅为全国第一。因此，到目前为止，海口和三亚还没有按要求出台限购细则。

　　土地财政的需求，追求ＧＤＰ的职能冲动，使一些地方政府不想、不愿对楼市“痛下杀手”。财政部最新数据显示，２０１０年全国财政收入达到８３０８０亿元，增长２１．３％。此前，据国土资源部的数据显示，２０１０年全国土地出让成交总价款２．７万亿元，同比增加７０．４％。“土地财政”占全国财政收入比重高达３３．７５％。在过去５年中，土地出让收入总额超过了７万亿元。

　　可以说，高房价的背后是政府“土地财政”作祟。当前，各地在加快发展的过程中，普遍出现地方政府高度依赖卖地等“寅吃卯粮”的现象。之所以出现“土地财政”，专家的说法是地方税体系没有成形，地方政府要贯彻自己的发展战略、出政绩，只能通过卖地、借债来筹资。

　　“土地财政，某种程度上是逼出来的。”东部某省会城市一个区的负责人曾这样向媒体诉苦。按照目前的分税制，增值税７５％交中央，所得税６０％交中央，即使在东部发达地区县区预算内财政也是“吃饭财政”。该区２０１０年财政总收入５８亿元，上交给中央２９亿元，再除去上交省、市两级，区一级可用财政去年１３亿元。“养养机关看看病，没了。”但该区２００９年通过土地出让，投入城市化建设资金就达１３０亿元左右。几年内，这个区摘掉了“棚户区”的帽子，老百姓住房条件改善至少提前了１０年。“如果不搞土地经营，这些事情再过两届政府都解决不了。”

　　多数地方官员认为，要消除科学发展动力不足的问题，国家应从财税体制上进行调整，为地方政府确立稳定的财源。

　　专家也认为，分税制改变了以前分别按企业隶属关系和属地征收的企业所得税和流转税，将个人所得税和企业的增值税、消费税和企业所得税划分为共享税，使地方政府从企业中获取的税收不断减少，地方政府只能依靠土地出让金等预算外收入和主要面向建筑业和第三产业征收的营业税，地方政府的行为模式也由发展企业转移到以土地开发为主的城市化上来。

　　所以，要破除“土地财政”，必须深化财政体制改革，要从制度安排上弱化地方“以地生财”的冲动。一方面，亟待完善土地收入管理使用办法，变寅吃卯粮式的一次性“透支卖地”为每年都有土地收入的平稳开发，并且严格管理和规范使用卖地资金，确保卖地收入更多地用于改善民生；另一方面，按照事权和财权相匹配的原则，给予地方更多的资金支持，使其能够有财力支撑地方经济社会各项事业的发展，强化各级政府内生的科学发展动因。

　　限购是常规调控手段失效的情况下所能采取的最后一剂药。严厉的调控为政府争取的是宝贵的时间。接下来要抓紧做的有两件事：短期，加快保障性住房建设速度，通过增加供给量遏制房价上涨；中长期，必须进行全面系统的财税改革，改变地方政府的卖地财政。