| 来源： |
当代金融家 |
发布时间： |
2010年08月12日 13:52 |
作者： |
孙建林 |
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Where risks of government platform for inancing happen
文/孙建林
不切实际的大型项目建设计划，脱离当地经济发展水平的政绩工程、形象工程??其资金来源，除一部分是土地出让收入外，绝大部分要依靠银行信贷资金。沿着这些思路，我们探寻了地方政府融资平台的债务风险来源。
地方政府发展经济愿望强烈
从内部看，地方政府具有发展经济的强烈愿望。
地方政府的“经济人”职能是以发展经济为己任。在改革开放前的管理体制下，我国各地方政府既没有相对独立的经济利益，只是以完成上级的任务为工作目标；改革开放以来，地方政府的职能已经由以前的公共服务型转变为现在的经济建设型，因此，发展经济已成地方政府职责。
为了发展经济，地方政府通常会采取三种方式与中央政府博弈：一是在财政分配上与中央讨价还价；二是向中央争取对本地区倾斜优惠政策；三是逆调控行为，即地方政府为了局部利益，会采取某些违反中央宏观调控的行为。
地方政府任命干部是以发展经济为主要考核指标。在目前的机制下，地方官员政绩考核的标准是以地方GDP增长的绩效为主，因此只有发展经济才有政治晋升机会。各级官员都会千方百计增加本地的国内生产总值。江苏某个经济快速发展的市，其市政府班子成员中，先后有4人升任省级领导，不仅为当地百姓津津乐道，无形中也为其他地区的政府官员树立了榜样。
地方政府发展经济的动力源于地区间的激烈竞争。各级地方政府也有着自己独立的经济利益，地方政府的官员，宁愿保持与同级竞争对手相类似的产业结构而进行恶性竞争，也不愿承担政治晋升博弈中地位下降的风险。这些看似不理性的行为，实际上是地方政府在现有政治考评和经济利益双重激励机制下的理性反应。但是，每个地方政府官员的各自理性行为，却会导致全局整体上的不理性后果，而宏观整体的不合理甚至要出大问题的。
地方政府只有发展经济才能有更多的财源。1994年国家的分税制改革，彻底扭转了中央财政收入在全国财政收入比重不断下降的局面，增强了中央政府的宏观调控能力，但新体制积累起来的突出矛盾和问题就是地方政府尤其是县、乡政府的财政困难和债务危机。基层财政部门有一句顺口溜：中央财政喜气洋洋，省级财政蒸蒸日上，地市财政勉勉强强，县级财政哭爹喊娘，乡镇财政名存实亡。地方政府想要发展经济但建设资金来源有限的矛盾日益突出。因此只有当地经济发展快，财政收入多，本地政府才能有更多的财源可支配。
地方政府用贷款搞建设，业绩体现在本届，而还款责任在后届。地方政府每届为5年，而基本建设项目还款期短则35年，长则1520年。本届政府官员如果没有长远打算，很容易形成“先搞好眼前的建设，还款问题由后届政府考虑”的短期行为。
解救经济危机需要大量资金
从外部看，2009年特殊的经济金融形势，为地方政府通过融资平台大借贷款提供了条件。
首先，国家出台宏观调控政策，抵御金融危机对我国经济的影响。2008年美国次贷危机发生以后，我国外贸出口大幅下跌，珠三角、长三角关停企业骤增，大批农民工返乡，各地财政税收减少。为克服困难，中央政府很快出台“扩大内需、促进经济增长”的十条措施，以保持经济平稳较快发展。
其次，监管部门采取积极措施，推进金融对经济增长的支持力度。为应对国际金融危机的冲击，中央银行认真执行适度宽松的货币政策，不实行信贷规模控制，银行监管部门也调整部分信贷监管政策，要求商业银行加大金融支持力度。
2009年初国家主管部门出台《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，被地方政府视为对地方政府融资平台的鼓励。
再次，商业银行争相发放贷款，以保持市场规模和利润的不下降。由于2008年央行持续下调存贷款基准利率，利差收窄，商业银行只有靠上信贷规模，才能通过“以量补价”方式保持利润总额不下降。同时，大中小银行各自之间抢占地方信贷市场份额和贷款项目的竞争激烈。
地方政府贷款规模又如干柴遇烈火
地方政府迫切需要发展经济建设的干柴，碰上中央支持救市的干燥气候，再加上银行资金的充足燃料等因素，很快就形成燎原之势。
2009年的特殊环境造就了天量银行贷款规模。由于上述的内部和外部原因，2009年省市政府纷纷上马项目，加快建设以促进地方GDP的发展，形成新中国60年来项目建设最大规模的大跃进。与之对应，形成新中国60年来最大规模的货币投放。
据国家发改委统计，2009年112月，全国新开工项目34.5万个，比2008年增加8.8万个；新开工项目计划总投资15.2万亿元，同比增长67.2%。在建施工项目46.2万个，比2008年增加10.2万个。施工项目计划总投资42.0万亿元，同比增长32.3%。
按照中央银行2009年初制订目标，2009年广义货币供应量M2增长应在17%左右，全年新增贷款5万亿元。而年末实际结果是，货币供应量增长了27.7%，全年新增贷款9.6万亿元。要知道，新中国成立60年来，或是说改革开放30年来，到2008年底全国的贷款余额才达到30.3万亿元。而2009年一年时间贷款余额就增加近10万亿元。
银行贷款是地方政府解决建设资金来源的最主要渠道。现在地方政府解决投资建设资金缺口主要来自三个渠道：一是跑“部”“钱”进，从上级政府获得财政的转移支付和建设资金。二是地方财政收入，包括行政事业性收费、政府性基金、土地出让金三项，其中的土地出让金收入在地方财政收入中已变得无比重要，有些地方占比已达50%以上，GDP已被戏称为“搞地皮”。三是地方政府借债，包括由中央政府代发地方公债、通过“城投债”等多种形式向社会融资、通过政府融资平台向银行贷款。不难看出，银行贷款是地方政府搞经济建设中来钱最快、金额最大、从而也是最主要的资金渠道。
地方雄心勃勃的扩张冲动要求银行提供配套资金。地方政府部门具有上级考核的外部压力和发展经济的内部动力，有较强的扩张冲动。在现行金字塔式的行政管理体制之下，上级政府的目标要落实到下一级政府的具体工作之中，往往还会被层层加码。
但是，多数地区的财政实力都难以满足雄心勃勃的发展计划，难以支撑基础设施建设庞大的资金需求，“想干事、钱不够”是地方政府发愁的事。
地方政府在强烈资金需求的动力下，会采取种种方式，变相迫使银行发放贷款，包括在行政上，召集各家银行行长们开会，按贷款规模大小排座次，“商议”出资份额；在经济上，对银行的财政性存款按贷款大小规模比例挂钩，对行长在当地的放款予以奖励机制，刺激各家银行加速放款，等等。而且，由于地方政府需要钱的管理部门都拥有一定的权力，并能对银行产生影响和威胁，如对银行干部的考评意见，对银行存款结算量的影响，对银行工作人员的衣食住行、子女教育等。因此，即使有些政府平台贷款的资金条件不符合商业银行的安全性、效益性要求，政府的融资愿望往往也能够实现。
国家2009年推出了4万亿元投资计划，其中由中央政府出资1.18万亿元，地方政府出资2.82万亿元。在“财政资金”和“银行资金”这两个钱袋子中，当财政资金有限时，地方政府必然要求各家银行提供配套资金。
靠银行贷款解决政府建设项目资金风险大
首先，政府管理目标与银行经营目标不尽相同。政府管理和银行经营大的目标是一致的，都是要促进社会经济的稳定增长，但具体目标有所不同。
政府是国家的管理者，其主要目标有四个：一是促进宏观经济适度持续的增长，二是保障社会的充分就业，三是维持物价中长期的基本稳定，四是达到国际收支平衡。
银行是企业的经营者，其主要目标有三个：一是要有良好的经营效益，二是要有安全的资产质量，三是要有持续增长的发展规模。其中资产质量是最重要的。因为银行发放贷款时必须考虑到本息的安全回收，否则轻者是银行的倒闭，重者是金融体系的动荡和社会的不稳定。
由于政府的宏观管理目标和银行的经营目标是有不同的，因此政府的目标不能主要用银行资金去实现。对于有社会效益而无还款能力的公益性项目建设，更不应由银行贷款解决。
其次，政府应该救市，但应该用财政资金而不是银行资金。2009年中国政府的救市实际就是凯恩斯主义在中国的实施。即当社会消费、民间投资、外贸出口这三驾拉动社会总需求的马车动力不足时，必须靠政府投资项目的拉动，才能保证GDP增长率不下降，才能保证失业率不上升。政府的宏观决策是正确的。国家发展改革委解说了4万亿元的7个投资方向：(1)保障性安居工程的投资是2800亿元；(2)农村民生工程和农村基础设施的投资大体是3700亿元；(3)铁路、公路、机场、城乡电网的投资是18000亿元；(4)医疗卫生、文化教育事业投资是400亿元；(5)生态环境方面的投资是3500亿元；(6)自主创新结构调整投资是1600亿元；(7)灾后恢复重建，重灾区的投资是10000亿元。
可以看出，除了第(3)项“铁、公、机”项目外，绝大部分投资项目是没有直接还款的现金流来源的。但4万亿元的资金从哪里来？因此，对于“财政资金”和“银行资金”这两个钱袋子，政府项目应该用财政资金，即通过发行国债和赤字财政来搞项目建设。而不应该通过行政手段直接或间接迫使银行放款。
再次，地方政府引导的投资项目收益性预期不乐观。地方政府引导规模巨大且不断增长的固定资产投资方向，主要集中在以下领域：城市交通、通信、水电气等基础设施改造；文化教育等社会公益事业建设项目；新区、开发区、工业区的开发建设；对本地区经济发展具有重大拉动作用的项目；能够促进区域经济快速发展的项目。
城市建设项目：近几年来，沿海部分城市依托自身自然优势，加快城市的现代化建设，大大提升了形象，其主要领导也成了令人瞩目的政治明星。对此，许多城市非常羡慕，纷纷提出了一些在短期内急于实现的、不切实际的建设计划，搞脱离当地经济发展水平的政绩工程、形象工程，大批市政项目、政府办公大楼、开阔气派的广场、超宽的马路、豪华的国际会议中心和体育运动场所在上马建设。这些建设资金来源，除一部分是土地出让金收入外，绝大部分要依靠银行信贷资金。
开发区建设项目：地方政府加快发展本地经济、获得更多就业、税收增长业绩的热情很高。除劳动力和税收之外，政府提出了构建良好的投资硬环境的办法，以期在各地争夺投资的竞争中胜出，从而促进本地经济更快更好地发展。政府集中并投入了大量财力、物力进行开发区建设和新区建设。但这些设施的建设资金，政府只支付了一部分，且主要是靠经营和出让土地筹集到的资金，其余大部分要靠银行信贷资金。
高速公路项目：交通是经济发展的先行官，其建设应当量力而行，而许多地方政府却不顾自身实际能力，超规模、超经济发展水平建设高等级公路。导致后来出现使用率低和现金流差，难以偿还银行贷款本息问题。
垄断行业项目：银行贷款资金被直接或间接投资于部分价高利大的一般性竞争产业和垄断竞争产业，这导致重复建设与地区产业同构化问题。在现有的投资增长中，许多投资停留在中间环节，有的项目选得不好，没有形成生产能力，也有的虽形成了生产能力，但建成后开工不足形成产能过剩。
（作者为中信银行总行信贷管理部总经理）
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