| 来源： |
当代金融家 |
发布时间： |
2010年08月12日 11:23 |
作者： |
徐诺金 |
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Beware of denigrating government platform for nance
文/徐诺金
至2009年底，我国地方政府融资平台贷款余额7.38万亿元，仅占当年GDP的21%，加上其他政府累积债务，即6.2万亿元的国债余额和3868亿美元的外债余额，合计债务率仅相当于当年GDP的42%。
美国至6月份的国债规模突破13万亿美元，相当于其GDP的90%。
为应对2008年以来的这场危机，地方政府投融资平台又一次走向了前台，并在防止2008年的经济过度下滑和2009年经济企稳回升的过程中起到了非常重要的作用。在这个过程中，地方政府融资平台数量急剧增加，至2009年底已达8000多家，贷款余额达7.38万亿元，占一般贷款余额的比重达20.4%。尤其是在去年10万亿元的信贷投放中，超过1/3投向了地方政府融资平台，至今年一季度仍有40%的信贷近1.35万亿元投向这些平台，因此引起社会各方对其风险状况的关注。
从四个视角看政府融资平台的意义
重视地方政府融资平台的风险、规范地方政府的负债行为和商业银行的信贷管理是必要的，但对地方政府融资平台的贷款要做客观的实事求是的分析和对待。忽视地方政府投融资平台的融资风险显然不对，但是过分夸大地方政府投融资平台的融资风险同样也是不客观的。我们既要看到地方政府融资平台过度贷款的风险，也要充分肯定地方政府投融资平台在我国经济运行中的地位和作用，尤其有四个贡献不可否认：
首先，地方政府融资平台的产生是为了满足地方政府推动地方经济发展、加强基础设施建设、加快城市化发展的需要。由于我国的经济是一种“政府主导的赶超型经济”，政府的投入对我国的经济发展起着带动和引导的作用，具备先导性、基础性、规模大、周期长的特点，仅靠财政投入显然不现实。我国现行预算法又不允许地方政府直接借款或发行债券，故地方政府只能注入土地、税收或关税收入，或部分国有企业股权进入地方政府融资平台以便向银行贷款，因此地方政府融资平台由此而生。
其次，在应对2008年金融危机的过程中，需要政府投资来弥补外需下降、民间投资停滞所带来的总需求下降。地方政府投融资平台又一次走上前台带动了基础设施投资和城市化进程，为中国内需的扩张提供了强大的动力，也带动了银行贷款的快速增长，为我国经济走出低谷、企稳回升提供了巨大的支持，也带动了一大批利民惠民工程的建设。
第三，虽然地方政府融资平台增长迅速，但目前的负债水平并未超出我国政府的承受能力。至2009年底，我国地方政府融资平台贷款余额7.38万亿元，仅占当年GDP的21%，加上其他政府累积债务，即6.2万亿元的国债余额和3868亿美元的外债余额，合计债务率仅相当于当年GDP的42%，也仅占我国2.5万亿美元、约合17万亿元人民币过剩储蓄资源的42%，少于我国购买美国国债和“两房”债券借给美国政府使用的近1万亿美元左右的外汇储备。从偿债能力来看，2012年前地方政府的偿债率也不会超过20%的警戒线，其安全程度也大大高于美国的负债水平。美国至6月份的国债规模突破13万亿美元，相当于其GDP的90%。可见，借给我国的地方政府比借给美国政府要安全得多，且是帮助了我们自己发展，而并非帮助了竞争对手去武装军事。
第四，商业银行对于占据70%以上的县级地方政府投融资平台一直持十分谨慎的态度，在地方政府投融资平台的融资结构分布中，财政偿还能力较强的省市级投融资平台的融资占据主要比重，因此偿债风险仍然较低。表现在资产质量上即贷款不良率仍然较低，以广东为例，截至2010年一季度末，地方政府融资平台贷款次级、可疑、损失类贷款占总余额的比重不超过0.3%，并且大部分是2009年之前的存量遗留贷款。
须防把风险扩大化，把地方政府“妖魔化”
在我国目前的经济发展阶段和现行的财税体制下，对地方政府投融资平台的存在和发展要给予充分的肯定和支持，而不能一味否定其存在意义。要重视融资平台贷款的规范和负债风险的防范，但也不要把风险扩大化，把地方政府“妖魔化”。要实事求是，具体情况具体分析。中国区域大，差异大，一些地方政府融资平台的资质条件很好，地方政府也很负责。对此，不要一律否定地方融资财政担保的合理性，更不能动摇其合法性。对条件差的要特别关注，严格管理，但防范和关注的主体应是商业银行自身，因为它们已经是很合格的市场主体。监管当局需要做的就是要求商业银行严格遵守信贷风险控制程序，严格按照与其他经济主体同等的条件去管理融资平台的风险。当然，从中央财政来讲，防范地方财政风险也是十分必要的。
对此，国务院已经在5月26日的常务会议上提出了明确的要求。一是要求抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司的债务；二是分类清理规范已设立的融资平台公司；三是加强对融资平台公司的融资管理和放贷管理；四是坚决制止违规担保承诺行为。但从长远来看，还应加快推进我国的行政体制和财税体制的改革，从立法上制度上进一步理解中央与地方关系，规范地方的融资行为。一是应完善财税体制，平衡地方政府事权和财权，适当扩大地方财政收入比重，降低地方政府对外融资的依赖性。二是应该由中央牵头建立一套既符合地方财政债务状况，又能反映地方财政风险程度及其变化发展趋势的风险控制标准，以监测和预防债务风险发生，减少金融机构和地方政府之间的信息不对称。在成熟市场，大部分国家对于地方政府债务融资都制定了风险控制标准，以美国为例，对于地方政府债务不仅制定了规模控制标准而且还制定了风险预警系统，通过严格的规定来约束地方政府的融资行为。三是在风险监测的基础上，区分不同类型的融资平台，实行分类管理。一方面应区分不同行政级别的融资平台，对于县（市）级、区级等财政实力相对较弱的融资平台，提高风险控制标准和资金准入门槛，并加强贷后管理。另一方面需要区别不同性质的地方政府投融资平台，运行状况良好的投融资平台需要加大扶持力度；而一些纯属用于融资并没有什么具体业务的平台，则应当纳为重点监控风险的对象，从严控制授信。四是引入市场约束，鼓励地方融资平台通过资本市场、债券市场进行融资，减少银行系统风险的积聚。现阶段我国大力发展债券市场的政策为地方融资平台发行债券提供了条件。
2009年我国共发行了105期城投债，发行规模超过1300亿元，但远远低于银行贷款融资额。因此，未来在基础设施领域鼓励地方政府发行城投债，是改善融资结构的一个重要方向。
（作者为中国人民银行广州分行副行长）
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