一直以来，中国的财政预算被视为“国家秘密”不予公开，造成了行政成本高居不下，“三公消费”触目惊心。2007年4月，国务院颁布《政府信息公开条例》，财政预算公开的呼声愈演愈烈。《新财经》2010年第4期“本期关注”以《行政成本的魔棒》为主题，深入探讨了我国行政成本管理问题，引起了社会的关注。

　　3月30日至4月11日，35个中央部委相继在自己的网站上公布了部门预算情况，预算公开的大幕被徐徐拉开。相信这样的改变，是会受到国人欢迎的。《新财经》也愿为推动这样的改变做一些自己该做的事情。虽然目前公开的预算报告还很不到位，但这毕竟是一个好的开始。

　　《新财经》将持续关注这一话题。本期，我们专访了社科院法学所研究员莫纪宏、国家行政学院公共管理教研部教授王满船，对预算公开及行政成本管理问题做了进一步探讨。

　　公开信息不够详细

　　《新财经》：近日，35个部委公开了部门预算，您对这件事情怎么看?

　　王满船：这是一个非常好的趋势。多年以来，针对行政管理中存在的很多问题，我国政府进行了多方面改革。当前，最重要的改革之一应该是财政预算公开，应把预算公开作为行政管理改革的一个切入点。现在的很多问题，都与财政有关。如果财政预算公开了，部门之间争权争利问题、行政成本太高问题，等等，都会迎刃而解。

　　过去，部门之间责任不清、权力不清问题之所以难以解决，一个重要原因是受到部门利益的制约。由于一些部门追求自身利益，造成了权力互相打架、有利就争、没利就推的现象。预算公之于众，让大家来监督，部门利益受到限制，各部门就没有动力去“打架”了。所以，预算公开是深化行政管理体制改革非常关键的一步，如果这一步走好了，能推动很多方面的改革。

　　但目前，35个部委公开的预算还是初步的，公开的信息还不够细，只能让公众看个大概，有的甚至看不懂。从监督的角度看，还是不太方便。如果把现有的公开预算作为老百姓监督政府的方式，还不够有效。公开的方向是对的，但还需要进一步的公开。当然，即使将来公开的预算做得细致了，有些内容一般公众可能还是会看不懂，但不能因此就不去进一步细化，因为有专业人士看得懂，并能对政府预算进行监督。

　　莫纪宏：35个部委公开预算是政府信息公开和财政监督的一个重要举措，毕竟，财政预算从不公开到公开是一个很大的进步。但老百姓普遍关心的问题是：第一，公布的项目是不是很规范?有没有反映整个财政收入和支出的全貌?有没有小金库?再有，是不是该公布的都公布了?别只是一个面上的东西，公布的数据是否真实?

　　第二，财政支出的合理性怎样去评估?有没有一套评估体系?另外，公布是一方面，是否便于监督?现在的这种公开形式，只是一个简单的信息报告，就像手机短信一样，只是把简单的信息告诉别人，对进一步监督国家机关的财政预算和决算，恐怕不一定能起到作用。

　　目前，从法律和机制上对于财政预算监督都没有太好的保障和措施。所以，即使预算公开了，老百姓也不知道这个预算今后是该增加还是该减少，政策该如何调整，光靠公开不能决定今后的预算情况。应该说，预算公开是好事，但公开本身还没有制度化，还存在着很多疑点，对财政预算监督体制建立本身还不是很到位。

　　《新财经》：既然现在的预算公开还很不到位，怎样才能达到我们预想的监督效果呢?

　　王满船：要看预算公开的程度，也要看有关部门下决心的程度。财政预算一旦公开，各部门的钱就不会花得那么大手大脚了，很多不合理的花费就不能像以前那样都归为“公事”而公费开支了。例如，现在一些地方为了宣传自己的形象，搞大型活动，搞娱乐盛宴，很多都不是商业行为，而是当地政府的行为，是公共财政埋单。如果预算公开了，花钱至少会有个约束，会有压力。所以，公开的程度越大，效果越好。

　　如果能从法律上明确规定必须要公布到什么程度，这不仅仅是需要对财政预算进行改革的问题，而是要下决心进行多方面的行政改革，甚至牵涉到政治方面的改革。所以，关键是政府要有勇气推广更详细的预算公开。

　　莫纪宏：要进一步完善《预算法》，现在的《预算法》存在很多问题，第一，预算管理办法有问题，各部门预算就应该由各个部门、由人大系统来管理，比如，法院的预算由法院管理，检察院的预算由检察院管理，管理制度要细化。现在的预算管理都由财政部门负责，管理制度上有问题。第二，监督体制也跟不上，政府用钱谁来监督?预算支出是根据什么确定的?合理不合理?都没人监督。在国外，监督是议会的事，在中国都是财政部门的事，说穿了，就是几个领导的事，是财政和预算部门的事，财政预算实际上还不是一种完全程序化的、掌握在多数人手上的一种国家权力，而是政府和党政领导人所掌握的权力。这种制度随意性很大，财政监督不到位，所以才会出现很多问题。

　　应该从体制上进行改革

　　《新财经》：之前，我们就有《预算法》和《政府信息公开条例》，预算公开也是有法律依据的，之所以一直没有公开，是不是我们的法律执行不力造成的?

　　王满船：《政府信息公开条例》是一个行政法规，切实执行是难点。很多时候，我们不是没有法律法规，而是执行遇到问题。立了法得不到有效执行，比没有立法更糟糕，法律的权威丧失了，即使再立新法也没有用。要解决这个问题，还得下决心，一方面，上层政府领导要力推，另一方面，地方也要自行来做。的确，中国目前的一些法律得不到执行，领导人的作用可能更重要。当然也不能因为法律执行不力就不立法，要双管齐下。

　　莫纪宏：我认为不是法律执行不力的问题，是体制造成的。预算的制作，资金的分配，等等;实际上是政府说了算，政府说了算就是机关党委说了算，预算问题在体制上还没有真正做到由人大管理。保证预算的真实性，就是要进行体制改革，真正保证用预算来履行国家职责，提高行政机关的工作效率。通过预算来调节国家机关履行国家权力的活动，为正常的履责行为提供更好的财政保障。

　　《新财经》：我们知道，中国的行政成本始终居高不下，很多钱花在了不该花的地方。如果从体制上追究，为什么会造成这种现象?如何改变?

　　莫纪宏：这可以从几个方面来看，第一，行政成本高，主要是人头多，我们现在是领导太多，机构臃肿，这是行政成本最大的一个支出。第二，领导干部的待遇和福利，合法的和不合法的加一起是一个未知数。第三，行政成本中有很大一部分是浪费，吃喝玩乐，出国旅游，每年还有大量的迎来送往。其实，很多都是非必要的支出，这些费用导致了行政成本的过高。

　　现在我们没有《行政成本法》，如果有了这个法律，对“三公消费”规定一个比例也行。现在之所以不好做，因为政府有很大的财政自主权，有预算资金，可以随便乱拨乱用。还有很大一部分账外资金，比如土地财政就不进入预算，不进财政的钱就可以乱用。要改善这种现状，就要进行分税改革，要扩大地方的税源。地方的税种少，收税额度小，不能很好地满足地方政府的需求。

　　同时，中央的钱很多都用不了，每年都瞎花钱。而且，现在很多中央政府的人头费都是由地方政府支付的，地方政府实际上是在履行国家职能，像法院、检察院履行执法职能的费用，都应该由中央政府支付，现在实际上都是地方政府来承担，这也是很麻烦的事情。如果现有的财政制度不能支撑国家机关的有效活动，慢慢地就要改革。但肯定不会一步到位，一时半会很难做到位。

　　王满船：政府现在管的事情仍然太多，很多职能对政府来说不适合，应该移交出去。这次中央部委预算公开起了一个示范带头作用，我觉得更大力度的预算公开应该在地方政府，因为地方政府预算不涉及国家机密事项。另外，地方政府的预算外收入数量不少，一般来说，中央政府不直接收费，而地方政府的预算外收费较多，还有专项资金的拨付。最典型的就是一些地方土地财政收入不纳入预算，不纳入预算的钱怎么花公众不知道，容易造成浪费和滋生腐败。这些预算外收支，下一步应该纳入公开范围，至于公众的监督之下，对地方政府会有一个很好的约束作用。

　　现在预算公开已经是一个趋势，但也要慢慢来，不能期望一天建一个罗马。如果一些部门和地方的示范作用形成整体氛围，再有一个立法，就可以双向推动了，效果会比较好。