两年前启动的新一轮财税改革已行至中途，现在立法者们的分歧聚焦在中央和地方收入划分的问题上。

　　经济观察报获悉，原定用来解决央地财政收入关系的《财政转移支付条例》，其修订工作已经暂时搁置，主导财税改革的相关部门希望转而启动“政府间财政关系”的立法工作。

　　在中国法律体系序列中，《财政转移支付条例》是一项国务院条例，而“政府间财政关系法”又称财政基本法之一，是上述条例的上位法。由于条例更偏向实际操作层面，内容相对简单，外界认为推出的阻力会更小，相应的立法速度也会快一些。

　　退而求其次显然不是已启动两年的财税改革最优的选择。“现在财政部更加倾向于展开‘政府间财政关系’立法，并且已经与全国人大财经委就这件事进行过有效的沟通。”相关财税人士告诉经济观察报，但在立法计划上，“政府间财政关系法”由于更复杂，其立法计划可能会被延后到2020年。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示，在此前修改的《立法法》对税收法定原则做出了新的更为明确的表述后，包括政府间财政关系法在内的财政基本法立法工作，开始受到主管部门的重视。“现在有很多财税方面的法律，的确需要一部统领性的财政基本法，为其他法律的制定和执行奠定基础。”施正文说。不过他认为，未来操作的途径可能国务院或者财政部先制定一个“政府间财政关系指导意见”，而不是仓促立法。

　　搁置

　　施正文最近正在做一项关于中国财政法律体系的课题研究。

　　在他看来，政府间财政关系法就是财政基本法要解决的问题，要解决财权、事权之间的划分问题。而这正是目前出现的各种央地财政问题以及地方政府性债务高企的原因之一。“中国需要一部财政的基本法，政府间财政关系法正是按照现行分税制，来规定中央和省一级的财政关系，以及省级以下财政关系，因此主要内容会涉及到财政的基本职能。”

　　这些基本职能包括：中央和地方之间的财政关系划分、国务院财政部门和地方财政部门的职责权限、财政收入和支出的形式、重要的财政收支制度、政府间转移支付、财政决策机制以及监督机制等。可见，《财政转移支付条例》的修改仅仅是这部包罗万象的财政基本法的一个细枝末节。

　　可是，为什么主导财税改革的相关部门会搁置条例、转而寻求制定基本法呢？相关财税人士告诉经济观察报，“财政转移支付条例”现在来看不太适合财税改革的推动，特别是财税改革的第三步，明确中央和地方的事权、财权。而政府间财政关系法，则能更好的适应现在和未来财税改革面临的问题，比如各级财政体制的、事权与支出责任的问题等。

　　事实上，十届全国人大常委会原本是将转移支付作为一项立法规划，并确定由全国人大常委会预工委负责组织起草。财政部也在2007年11月建议继续将《财政转移支付法》列入十一届全国人大常委会立法工作规划。

　　但是全国人大常委会考虑到，当时政府间事权划分还不够明确，财政管理体制改革特别是省以下体制改革不到位、不平衡等因素，制定《财政转移支付法》的时机和条件还不够成熟，没有将其列入十一届全国人大常委会立法工作规划。

　　“因此确定由国务院修订《财政转移支付暂行管理办法》，并上升为条例，这件事在2008年和2009年两次列入国务院的立法计划。”上述相关人士告诉经济观察报。

　　2014年乃至2015年，财政部都是一直在准备修订《财政转移支付条例》。但现在，出于财税改革进一步深化推进等原因，转移支付条例的修订被搁置，政府间财政关系法进入了财税部门的考虑范围。

　　中国式“转移支付”

　　转移支付是中国特色的财政制度安排。

　　按照财政部的解释，分为一般转移支付和专项转移支付。一般转移支付以均衡性转移支付为主，也就是为了平衡各地收入差距，专项转移支付是规定用途使用，最直接的代表就是“跑步钱进”。

　　作为财税改革的重要一环，相关部门早已就转移支付改革形成具体措施，目的就在于从严控制专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项转移支付，以杜绝“跑部钱进”的乱象。以2014年为例，当年中央对地方专项转移支付占整体转移支付比例41.8%，衍生出很多弊端，其中就包括国务院总理李克强经常提及的“存量资金”趴在账上打呼噜的问题。

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君曾表示，转移支付改革是新一轮财税体制改革的重中之重，这一步棋走好了，全局就活了。他说，“转移支付的改革，直接涉及到中央和地方的财政关系的调整，本质就是调整部门和地方的财政决策权，目前的专项资金规模过大，类别过细，管理过于分散，在很大程度代替了地方政府的自主决策”。

　　因此，全国人大对财政转移支付的立法——后来转变为国务院相关条例的立法，很早就被提上了日程。

　　财政转移支付条例的修订，实际上仅仅属于财政支出制度方面的改革，主要是规范一般转移支付资金的分配标准、方法，专项转移支付项目的设立、评估和推出机制以及专项转移支付资金的分配标准方法。在整个财税改革的大框架中，这样的改革显然视角相对狭窄，能解决的问题也不够全面。

　　而施正文认为，一部财政基本法其内容核心应该是解决政府间财政关系，触及到了财政体制的根本，也就是中央和地方之间事权、财权划分的问题。

　　“在德国和法国等欧洲国家，财政基本法又叫财政法或者地方财政法，中国台湾则叫财政收支法，核心都一样，处理政府间的财政关系。”施正文说。

　　而在地方财税人士看来，政府间财政关系法相对于转移支付条例，包含的范围更大。它首先是把政府间财政关系确定，之后再确定转移支付的管理、分配关系等，比如每年的分配规模是财政部、国务院定，还是全国人大来定，转移支付的数据怎么计算，各种因素公式是否客观真实等。

　　一个简单的例子能说明两者的不同，比如现行转移支付使用的人口指标，主要指的是户籍人数，而未来可能需要用常驻人数，来衡量公共服务的支出应该在什么水平。这显然涉及到社会公平。

　　因此，“政府间财政关系法”又被看做是同《预算法》同等重要的现代财政法律体系的两大支柱之一，是财政基本法的重要一环。“政府间财政关系主要解决上下级责权的划分问题。尽管在收入方面，中央和地方之间有规则，但是规则没有上升到法律方面，特别是共享税的划分，基本是国务院一个文件就定了。”上海财经大学公共经济管理学院税收系主任朱为群表示，这显然是过于随意了。