党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调要 “形成合理有序的收入分配格局”，明确指出要“支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用”。慈善事业是国民收入第三次分配的主要内容。在市场经济条件下，第三次分配是指国民收入在经过初次分配和再分配后，在公民自愿的基础上通过多种方式和途径进行慈善捐助，使部分富人的财产直接或间接转移到穷人手中。

　　第三次分配不容忽视

　　显然，第三次分配是通过激发人们的爱心和社会责任感，使人们能够主动去帮助那些需要救济的贫弱群体。有别于市场主导的初次分配和政府主导的再分配，第三次分配是由社会公众主导的一种分配手段，因而能够实现更深层次和更大范围内的收入分配调整，进而促进社会公平的实现。此外，第三次分配还强调公民的社会责任和道德力量，这不仅是对传统美德和正确财富观的弘扬，更是对因收入差距拉大而造成的社会内部矛盾的缓和。可见，第三次分配可以带来经济和社会的多重效应，作为初次分配和再分配的有益补充，它能够发挥初次分配和再分配无法替代的作用。因此，要构建合理有序的收入分配格局，第三次分配不容忽视。

　　与发达国家相比，我国第三次分配的发展水平还明显落后。以美国为例，2011年国内生产总值是中国的2倍多一点，而慈善捐赠总量是中国的22倍；2011年人均可支配收入是中国的17倍，而人均捐赠是中国的97倍。究其原因，首先在于我国现代慈善事业的发展历史较短。我国第一个具有现代意义的公益慈善团体——中国儿童少年基金会成立于1981年7月，至今不过三十余年的历史。此外，更重要的原因在于政府职能定位不准，即政府未能合理恪守基本角色定位，出现了职能的缺位或越位。

　　首先，政府存在明显的缺位之处。其一，立法的缺失。目前，我国涉及慈善事业的法律法规并不少，有《公益事业捐赠法》、《红十字会法》、《社团登记管理条例》、《基金会登记管理条例》、《企业所得税法》等多部，但缺乏一部系统的慈善基本法，也没有专门的公益性捐赠税收优惠法律法规，这对于慈善事业发展所需要的法律政策环境而言是远远不够的，是政府的严重缺位之处。其二，监管的缺失。慈善事业的生命在于公信力，而公信力又来源于慈善事业的公开透明。在我国，由于缺乏必要的内部制约和信息披露制度，对善款的决策权往往只掌握在某几个甚至一个人手里。加之政府监管的低效和社会监管的缺失，造成慈善丑闻不断发生，严重伤害了公众的捐助热情。

　　其次，政府还有明显的越位之处。其一，现有的一些较大规模的慈善组织绝大部分有“官办”背景。由政府部门做后盾的慈善组织，在资金和活动范围等方面都会享受比民间组织更多的优惠，必然导致强者愈强、弱者愈弱的现象出现。不仅如此，各级红十字会等“官办”背景的慈善组织都属于行政编制，工作人员享受公务员待遇。这种“官民不分”的二重性身份，不但使其出现透明度差、官僚作风严重、办事效率低下等问题，而且容易滋生腐败。其二，过严的准入制度抑制了民间慈善组织的发展。按照我国目前的政策规定，慈善组织注册实行“双重管理体制”，即首先要找到一个业务主管单位，经过主管单位确认之后，才能够在民政部门登记注册。目前，我国有大量的民间慈善组织由于找不到业务主管单位而无法进行民政注册，只好以企业的形式开展活动。它们大多生存困难，在交税、筹款上受工商注册身份的限制，无法像正常公益机构一样筹款，也不能申请政府采购服务，甚至因为无法提供免税发票而得不到企业捐赠。可见，这种“双重管理体制”的准入制度实质上阻碍了民间慈善力量的发展，是政府的严重越位之处。

　　让慈善事业回归社会

　　正是由于政府缺位和越位的同时存在，造成了慈善组织尤其是官方背景的慈善组织公信力迅速下降、民间慈善组织生存困难。因此，在第三次分配中，政府应该合理定位，通过加强慈善文化建设、深化税制改革来引导其发展，通过完善立法、健全监督体制来规范其发展，通过扩大政府购买社会服务规模来推动其发展。总之，我们应该努力修正政府角色，让慈善事业回归社会，实现小政府、大社会的格局，创造条件让第三次分配发挥更大的作用。

　　当然，以慈善捐助为主要内容的第三次分配虽然在客观上能够起到平抑收入差距的作用，但在实践中我们要注意避免片面扩大它的作用、忽视以市场为主导的初次分配和以政府为主导的再分配的错误倾向，否则将是本末倒置。

　　（作者单位：中共陕西省委党校）