2013年1月12日，中国（海南）改革发展研究院在北京举办改革形势分析会。来自国家发改委、财政部、国务院发展研究中心、中国国际经济交流中心、中国社会科学院、中国劳动保障科学研究院、中国行政体制改革研究会、中国改革基金会、清华大学、中国政法大学等机构的专家学者就十八大后转型与改革的重要作用、突出特点、重大任务、路线图与时间表、统筹协调机制等问题进行了深入研讨。
张军扩：建立改革统筹协调机制
我国经济发展方式面临的问题是：（1）过分依赖投资驱动，储蓄与消费关系不协调；（2）过分依赖外需驱动，内外部经济不协调；（3）增长模式粗放，资源环境压力持续增大；（4）传统竞争优势不断减弱的同时技术进步推力不足，创新驱动的增长模式难以形成；（5）收入差距大，公共服务不均，社会管理面临较大挑战。
　　专家学者们会从各自的研究领域对推进改革提出设想，不同的专家对改革的重点领域有不同的看法，这很正常，同时也说明今后的改革需要在经济、政治、社会、文化等方面协调推进，需要顶层设计和总体规划。
　　如何进行经济改革的总体规划，包括重点领域、时间表和路线图？有两种不同的思路。一种是模式导向，就是按照一定的理论模式，设计改革的方面和重点领域。另一种是问题导向。从解决最突出的问题出发，拎出需要进行的改革重点，然后再根据相关部分的关系进行配套。从我国这些年的实践来看，第一种思路不仅会引起较大的争论，也不一定会符合实际。即使搞出一个总体方案，也很难实行。所以，还是要坚持问题导向的思路。
　　什么是最重要的问题呢？最重要的问题莫过于转变经济发展方式。那么，我国经济发展方式到底面临哪几个问题，这些问题背后的体制根源是什么呢？依我看主要是五个突出问题：（1）过分依赖投资驱动，储蓄与消费关系不协调；（2）过分依赖外需驱动，内外部经济不协调；（3）增长模式粗放，资源环境压力持续增大；（4）传统竞争优势不断减弱的同时技术进步推力不足，创新驱动的增长模式难以形成；（5）收入差距大，公共服务不均，社会管理面临较大挑战，经济发展与社会发展不协调，维护社会和谐稳定难度不断加大。
　　研究分析导致上述五个方面突出问题和矛盾的体制根源，主要可以归纳为四个大的方面和几个突出问题：
　　一是政府与市场的关系没有理顺，政府职能转变滞后、职能错位的问题没有解决。突出表现是：（1）政府对各类资源的掌控权很大，直接掌控投资和发展，是导致各类盲目、重复建设、粗放发展的主要根源；（2）财税体制存在重大缺陷，使得政府不仅具有很强的主导投资与发展的动力，也有很大的压力；（3）该由政府做好的市场监管和社会性规制领域（社会诚信、各种假冒伪劣、破坏资源环境）的制度不完善、政策执行不到位；（4）基本保障和公共服务制度不完善，体系不健全，包括户籍问题等。
　　二是市场机制建设还存在较大的缺陷。一般商品领域问题不大，主要是资源和要素价格扭曲的问题没有能够彻底解决，未能充分反映其稀缺性和市场供求状况，包括各类有形、无形的自然资源和土地资源，也包括利率、汇率等要素价格问题等等。
　　三是国有部门的制度缺陷。突出表现是，（1）垄断（不公平竞争）和低效（免费占有国家资源）问题；（2）国有资本功能定位、战略布局、管理体制以及由此决定的收益分配等问题。包括金融部门的问题、以及服务业的问题。
　　四是科研和教育体制问题，影响创新能力，影响文化软实力。
　　可以发现，发展方式面临的每个问题都不是由某个单一的体制性因素造成的，而是由多个体制性因素共同作用的结果；而每一种体制性因素，也不是仅构成某一个发展方式问题的原因，而是构成多个问题的原因。换句话说，发展方式的多个问题与导致他们的多个体制性因素是相互缠绕、交织在一起，错综复杂。因此，必须充分分析各自的内涵及相互关系，才能做出统筹的安排。同时，对每个问题，又必须做更加深入和细致地探讨，才能明确究竟需要改什么，改到什么程度，以及先改什么，后改什么等等。
　　比如，不理顺政府与市场的关系，不改变政府主导的发展模式，不仅由投资和外需主导的模式很难改变，资源环境问题、市场监管和社会规制问题、基本公共服务均等化问题等等，都难以改善。因此，十八大已经把处理好市场与政府的关系确定为深化改革的核心。问题是，我们需要改什么，在多大程度上改，并不十分清楚。有一种观点认为，政府主导和发展型政府是中国的最大特点，是30年来中国快速增长的最主要因素之一。那么，发展型政府的任务是否已经完成，或者基本完成。适应发展阶段变化，不改肯定不行，但改到什么程度，需要研究。
　　进一步讲，政府主导、发展型政府是怎么形成的？首先，地方之所以有很强的动力，这是由现行的财政、税收体制安排，以及由现行的干部管理制度等促成的。其次，地方也有很强的压力，这也与现行的财税体制有关。因此，不改革现行的财税体制，政府主导模式就很难解决。与此同时，我们也会看到，现行财税体制，不仅是导致投资增长模式的体制根源之一，也是制约公共服务均等化的体制根源之一。没有有效的财力平衡机制，基本公共服务的均等化也只能是一句空话。但中央与地方的财政关系应当如何安排、地区之间的财力平衡达到什么程度，才能既保护各地发展的积极性，又能解决我们面临的发展问题。
　　再比如，大家现在对国有部门的垄断和低效问题诟病很多。但改起来似乎又十分困难。到底是什么问题？有人说是既得利益问题，但既得利益都有冠冕堂皇的理由，领导也难辨真伪。怎么办，根本是两条：一是要把国有经济、公有经济与社会主义市场经济的关系、与共产党领导基础的关系、与宏观调控有效性的关系等说清楚，这需要理论界做持续不断的努力。另外，就是要推动建立独立的、权威的改革领导和协调机制，否则，再好的改革也难以推动，或者在实践中大大走样。
　　周汉华：以法治推动改革，处理好政治和法治的关系
　　下一阶段的改革任务，一是要继续巩固市场化改革的成果，二是要开创新局面，使改革进一步向纵深发展，适应形势的变化，从体制上解决各种问题存在的根源。
　　十八大之后的改革，面临各种问题，如果用旧的方式可能难以为继，必须全盘设计改革的路线图和时间表，实现历史性的跨越。我谈四个观点：
　　第一个观点，要总结历史的经验，尤其是从1992年确立市场经济体制以来的经验。这个经验的核心，是通过解放人和其他的市场主体，由此实现了发展，从最初的放权、松绑，到其后确立社会主义市场经济体制的目标，实际上就是解放了自然人和其他各种市场主体。当然，由于其他方面改革的滞后，应该说社会主义市场经济本身还不完善，各种问题也不少，比如说要素市场的问题、腐败问题、利益集团的问题、改革动力停滞等等。前一阶段的改革半市场化、半城市化的现象仍很突出。包括行政体制改革在内，都只是完成了一半，目前仍是一个半现代、半传统的行政管理体制。
　　第二个观点，下一阶段的改革任务是什么？通过对历史经验的总结可以看出，下一阶段的改革任务应该有两个方面，一个方面是要继续巩固市场化改革的成果。现在的市场化改革还不彻底，还有继续完善的要求，要真正实现经济发展方式的转变，诸如财税、金融、国企等方面的改革任务都还不少。另一个方面是要开创新局面，使改革进一步向纵深发展，适应形势的变化，从体制上解决各种问题存在的根源。由于旧的矛盾没有完全解决，又面临各种复杂的社会问题，所以开创新局面的任务，更加迫切。由于这两个改革的任务会交织在一起，所以在这个阶段，确定一个改革的时间表和路线图很重要。
　　下一阶段要把法治作为改革的 “牛鼻子”，把法治放在重要的位置。从法治入手推进下一阶段的改革，其理由是：
　　第一，要化解现实的冲突，实现平安中国的目标。中央政法委刚刚召开的会议提出要改革四项制度——信访、劳教、户籍和司法制度，这四项制度都是和现在面临的各种冲突有关，会导致严重的群体性事件，或者说造成更加剧烈的对立。要化解社会中的各种冲突，法治是最有公信力、也最能为大家接受的一种形式，所以这是化解冲突的需要。
　　第二，推动法治是巩固市场经济改革成果的需要。现在不少人没有安全感、资金和人才都在外流，这是非常不正常的现象。只有通过法治才能解决人民的后顾之忧，重新赢得民心。
　　第三，法治是实现平稳过渡的需要。我将中国的改革归纳为三个阶段：第一个阶段是市场化改革，第二个阶段是法治建设，第三个阶段是最终的政治民主化。法治建设其实是承上启下的一个过程，实质是先法治、后政治的发展思路，这个思路也是我们周边的新兴经济体以及发达国家实现政治现代化过程当中的普遍经验。所以要推动法治，就是要把这两个阶段衔接起来，同时在这个过程当中培育市场主体和合格的公民。
　　第四，法治是在这个过程当中有实现的可行性和共识。现在谈其他方面的改革，人们可能会有分歧，唯有法治有高度的共识，可以减少改革的阻力。
　　第五，法治是现实的社会需要。人们基本的生存需求满足以后，现在已经提出这方面的要求，这种趋势也是信息化、全球化、民主化的结果。
　　第六，从法治推动改革，能建立倒逼机制，从制度应用的角度出发带动制度的建设，可以打破改革动力匮乏的格局，解决规划型改革供给主导模式带来的弊端。人们经常讨论改革是不是规划出来的，很多改革确实不是规划出来的，都是实践的自发创造。从法治建设出发，可以形成倒逼机制。这些年但凡改革能推动的，往往来自于社会主体的呼声。比如实行信息公开，倒逼机制就很有效，很多原来想都想不到的改革，比如原来一直认为财政、人事、外事这三大领域都是保密的，但是现在的公开度，是当年设计改革者肯定不会想到的。如果是设计，根本不可能设计到这一步，但在信息公开条例之后，这些领域的公开已经逐步成为常态。所以，从法治建设推进改革，是一个倒逼机制，因为老百姓有需求，从需求的角度推动改革。
　　第三个观点，改革的核心任务是什么？政治是众人之事，法治是规则之治。法治的任务其实就是权利的保护。我认为，下一步的改革，核心任务之一是作为市场主体权利的落实，包括生命、自由和财产权。另外，就是还要向更全面的权利谱系深入。
　　第四个观点，就是怎么来完成这个过渡阶段。我认为中国的改革一定是三阶段方式比较好。但是，这个过渡阶段是很难拿捏的，这个过渡阶段的核心就是处理好政治和法治的关系。在这个过程当中，需要培养一种宽容、共生的文化，这个过程就是政治和法治的两元互动，并逐步扩大法治的作用边界，最后实现政治现代化。
张军扩国务院发展研究中心党组成员、办公厅主任周汉华中国社会科学院法学所宪法行政法研究室主任