| 来源： |
金融投资报 |
发布时间： |
2012年06月29日 13:52 |
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6月26日，预算法修正案草案提请全国人大常委会会议二审。二审稿删除了一审稿中关于地方政府举债的规定，重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。与此同时，财政部27日公布了今年第二批地方政府债券代理发行计划，财政部将合计代理发行478亿元地方政府债券。分析人士指出，从长远来看，允许地方政府发债有其合理性，但目前我国政策和机制还不健全，地方政府自发地方债的时机尚未成熟。考虑到地方政府自行发债是对现行预算和财政体制的重大突破，因此必须持更加谨慎的态度。
地方债能不能发
政策“多变”地方政府见缝插针
根据发行计划，7月9日，财政部将代理招标发行3年期地方政府债券239亿元，涉及青海、山西、北京、福建、宁夏、黑龙江、江苏7省区市，额度分别为30亿、33亿、34亿、30亿、16亿、41亿、55亿。此外，7月16日，财政部将代理以上7省区市招标发行5年期地方政府债券239亿元，额度分别为30亿、32亿、34亿、30亿、17亿、41亿、55亿。
财政部表示，执行中如有变动，以届时地方政府债券发行文件为准。
有投资者向记者询问：“既然相关法规不允许地方政府发行地方债，那为什么财政部还公布了今年第二批的发债计划?二者之间难道不是矛盾的吗?”
对此，相关分析人士表示，现行的《预算法》规定为，“除法律和国务院另有规定，地方政府不得发行地方政府债券”。目前地方政府债券代理发行计划均为中央有关部门代理发行，并非地方政府，两者不矛盾。
资料显示，我国最早发行地方债在1979年，当时一些地方政府为筹集资金修路建桥，曾发行过地方债。但早在1993年，中央政府已经叫停地方举债，并随后在1995年开始实施的《预算法》中规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”
但近年来，地方政府财政压力日益增大，尤其在遭遇金融危机时更为突出。1998年，为应对亚洲金融危机影响，我国首次通过发行长期建设国债并转贷给地方的方式，增加地方政府财力。2009年，为应对国际金融危机，我国在现行预算法基础上有所突破，通过中央财政代发地方政府债券的形式，当年发行2000亿元地方债，并将其纳入地方预算构成地方债务。此后又连续两年以此方式每年发行2000亿元地方债，今年中央代发地方债额度更增加至2500亿元。
中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇指出，就目前地方政府收入不足的现状，若放任地方政府发债，很可能出现入不敷出、寅吃卯粮的情况，为了弥补赤字，地方政府再度举债，由此造成资不抵债、难以偿还的恶性循环，同时加重了地方债务的风险，影响我国经济的健康持续发展。
去年，放开地方债一度被业内提倡。2011年10月，经国务院批准，上海市、浙江省、广东省、深圳市开展了地方政府自行发债试点。当月，广东发行了69亿元地方政府债券。今年5月财政部再次明确地方自行发债仍在上述4省市试点。
正在审议的预算法修正案草案二审稿明确地方政府不能自行发行债券。这是否意味着此前已获准进行自行发债试点的四省市将被叫停?中央财经大学财经研究院院长王雍君表示，目前人大法律委员会提出的是“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，但试点是国务院批准，可排除在外。
当前市场影响
当收则收 地方债只是“工具”
分析人士指出，在强大的财政压力面前，地方债曾经在一定程度上缓解了地方政府在财政收入方面的压力，但由于地方政府资产负债表不透明、支出缺乏制约、无破产约束机制，地方债务的累积会影响社会经济的健康发展，易引发大规模金融危机。
首先，地方债在一大程度上扩大了结构性矛盾。地方政府负债投资整体上降低了社会投资效率和经济增长质量，扩大了经济发展的结构性矛盾。许多地方政府大规模启动的投资项目效率很低，尤其是机场、公路的重复建设项目有许多建成即亏损，给当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的质量。同时，地方债务的展期、拖欠会严重损害政府公信力，财政该支未支、该补未补还直接损害不少企业的利益。地方债务不能到期清偿还会产生严重扭曲的市场信号，动摇投资与消费信心，使得后续的政府投资项目筹资、经营变得困难重重。
其次，高居不下的地方债务积累了庞大的金融风险。地方政府通过对控股或全资的地方金融机构的行政干预，大多以土地作为抵押物向金融机构借贷，对区域房地产和银行业产生非市场化影响。
金元证券分析师曾强指出：“2011年以来，土地市场发生了显著的变化，低价、底价成交的情况非常普遍，且不乏有流拍的土地。面对土地出让金可能少的状况，市场对于政府的偿债能力极其担忧。”
而同时，地方债的收紧在一定程度上对土地市场形成了刺激作用。分析指出，本次预算法修正案草案二审通过的办法将地方能否发债的权限控制在中央财政，必须由中央财政代发，这样中央对地方负债的规模可以比较好地控制住。但这个大门关上之后，地方政府会更加依赖土地出让收入，对房地产板块起了一定程度的利好。
同时，由于地方政府偿还债务存在一定困难，对银行必然会造成坏账率的上升和利润损失。根据央行此前公布的报告，国有商业银行和政策性银行是地方融资平台贷款的主要提供方。其中，商业银行系统信贷中“傍大款”现象严重，商业银行钟情于大项目，贷款期限趋长。由于握有地方固定资产作抵押，期待长期高回报率，商业银行更愿意将信贷方向对准地方融资平台的投资项目，二者从而发生了大规模超限度信贷。如果债务无法有效控制，这一影响可能更大。
未来发展趋势
发债有理 时机尚未成熟
上述分析人士指出，短期内地方债仍有可能延续现行体制，但从长远来看，还有很多问题尚需解决。
中国银行战略发展部高级经济师周景彤指出，目前我国政策和机制还不健全，地方债发行的时机尚未成熟。从长远来看，允许地方政府发债有其合理性，但当前全球经济前景不明朗、欧债危机持续蔓延的情况下，考虑到地方政府自行发债是对现行预算和财政体制的重大突破，因此必须持更加谨慎的态度。
首先是地方债本身制度上存在的问题。中欧陆家嘴国际金融研究院副院长刘胜军指出，“地方政府资产负债表不透明、支出缺乏制约、无破产约束机制，这些对地方债形成了较大的危害。解决问题的关键在于，如何规范地方政府负债行为，促进其阳光融资，合理防范风险。
同时，在没有约束和监管的背景下，地方政府缺乏财政自律，追求GDP考核的政绩需求，很容易催生较强的融资与投资冲动。加上地方政府的行政权力过大，其对当地经济和金融的影响力也很强。如果政府主导型经济增长模式的制度环境不发生变革，未来平台贷款风险很可能还会再次发酵。
此外，还有分析认为，地方债的问题，根源还是在财税体制和行政体制上，如果不解决，此类问题会不断出现。我国当前的财税体制，更多地把财税收入向中央集中，但转移支付制度却不完善，直接影响了地方政府的财力;另一方面，我国的地方政府兼具“服务性”和“行政性”的特点，地方政府在行使其政策服务职能的同时，又要承担大量的公共事务支出，这导致在财政体制上“头重脚轻”，债务压力大。
审计署公告显示，截至2011年，全国54个县公共财政支出中，有49.39%来自于上级转移支付，其中中西部45个县的这一比例达61.66%。由于上述转移支付中有规定用途的资金所占比例较高，地方政府不能统筹安排。据悉，2012年和2013年将是中国地方债务到期的高峰，两年到期额度合计将超过3万亿元。
有观点认为，当前一档加强资源税、房产税改革的推进力度，增强地方财政对于地方债务的保护程度;同时建立健全地方融资平台的统计体系，针对不同类型融资平台实行不同的政策;从而避免控制风险。
周景彤对此表示，发行地方债券并不是缓解地方财政压力的解决之道，根本途径还要重新划分中央和地方事权和财权，完善转移支付制度，规范地方政府举债行为，从而从根本上缓解地方财政收支矛盾。
来源:《金融投资报》
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