| 来源： |
中国财经报 |
发布时间： |
2012年02月29日 12:46 |
作者： |
刘国旺;罗荀;王业伟 |
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黑龙江省推进县级基本财力保障机制工作纪实
本报记者 刘国旺 罗荀 王业伟
“后来再到县里开会碰到同僚们的时候，终于能‘挺起腰杆’了！”孙立峰谈话的口气中明显透出如释重负的味道。
孙立峰是黑龙江省青冈县财政局局长。他说，以前由于存在缺口，年初预算安排起来很难。县级基本财力保障机制实施后，基本养老保险体系逐步完善，新型农村合作医疗顺利实施，“五七工”们领上了养老金，各项民生事业取得长足进展。对于过去财政困难的青冈来说，这样的“成绩单”殊为不易，财政局长的“腰杆”自然会硬起来。
同属于绥化市，肇东市的情况迥然不同。作为黑龙江省经济发展和财政收入的佼佼者，县级基本财力保障机制对于肇东来说，更多的是“锦上添花”。除了县级基本财力保障机制奖补资金外，肇东从上级财政得到的“大头”是产粮大县奖励资金，去年有1亿多元。肇东将这些资金全部用于农业、水利和农村公益事业建设等方面，从而为粮食持续稳产增产打开了更加广阔的空间。
记者在黑龙江采访期间了解到，省财政厅通过“三个下移”（体制重心、财力重心、管理重心下移）等举措，不仅使县级基本财力保障机制工作取得很大进展，更着眼长远，致力于推进县域间的基本公共服务均等化，引导市场要素的合理有序流动和优化配置，推动形成县域经济发展和财源建设的内生机制。
最大利好体现在惠民生上
都说数据枯燥，但在孙立峰眼里，要说明这些年来青冈财政和经济社会的变化，没有比这些数据更生动有力的了。
人均财力水平由2006年的24000多元，提高到目前的44000多元，年均递增超过16%；机关事业单位人员年工资由15180元增加到20808元，人均增加工资收入5628元。
保运转的数据也越来越“好看”。在职人员人均基本公用经费大幅提高；基本摆脱了“吃饭财政”的困难局面，使各部门敢干事、能干事和干好事。
但县级基本财力保障机制的实施带来的最大利好还是体现在惠民生上。孙立峰说，财力增强后，县里考虑最多的是教育、医疗、住房等民生事业，把“好钢用到刀刃上”。他给记者列举一些数字说明了从2006年到2010年青冈民生领域的变化。如，累计投入教育资金8.8亿元，年均递增11%；投入医疗卫生资金3.1亿元，年均增长67.3%；新农合参合率达到100%；投入4900万元用于医疗卫生基础设施建设，健全县、乡、村三级医疗卫生服务网络；投入5.9亿元改善人居条件，其中，棚户区改造和廉租住房资金投入3.7亿元，开发、改造棚户区116万平方米，建设保障性住房41万平方米，1.6万户家庭直接受益。
如果没有县级基本财力保障机制托底，上面这么多涉及重大民生问题的事情能不能做？对此，孙立峰直言，以前没钱的时候真的没办法。现在有了这个机制，保民生等方面的配套真正落实到位了，预算安排得到了切实保障。
而且，随着财力的增强，县财政在促发展上也迈出了步伐，一些重点财源建设企业对财政的贡献份额稳步提高，乡镇财政收入规模不断壮大。
“青冈正实现由保工资、保运转的‘吃饭型财政’向保工资、保运转、惠民生、促发展的‘公共财政’的重要转变。”孙立峰表示。
与青冈不同，肇东市属于县级基本财力保障机制奖励市（县）和超级产粮大县。市财政局副局长周敦友表示，上级奖励资金对于确保肇东的财政综合实力和粮食生产能力逐年提升，实现“保工资、保运转、保民生”目标起到了积极作用。
周敦友介绍，2010年省财政厅下达肇东县级基本财力保障机制奖补资金2407万元，主要用于全市保障工资性支出以及民生发展（如津补贴和“五七工”地方匹配资金）和缓解乡镇财政困难方面。
但对于国家超级产粮大县肇东来说，如何用好数额不菲的奖励资金更为重要。周敦友说，近年来上级财政对于肇东的产粮大县转移支付资金很多，2010年达到1.17亿元，他们均按照使用要求进行了安排。如投入8803万元重点改造高标准农田、建设水稻工厂化育秧棚室等，促进了粮食稳产、高产，提升了农田水利承载能力。投入423万元用于农村公益事业建设，重点建设了22个乡镇卫生院和农村水、电、路等公共设施，缓解农村公共设施资源不足。拿出2472万元扶持粮油收储、加工企业支出，解决储粮安全和农民送粮难问题。
农业基础设施不断加固，肇东这几年的粮食生产能力节节攀升。周敦友告诉记者，肇东的粮食总产从2007年的41.3亿斤一路增加到2010年的53.38亿斤，去年则达到58.6亿斤，五年间增产17.3亿斤，连续四年被评为全国粮食生产先进县，为保障国家粮食安全作出了贡献。
“三个下移”真金白银含量高
在青冈县2010年的财力构成中，有一项是“三税返还收入4691万元”（增值税75%、消费税、营业税）。表面上看，这并无特殊之处。但省财政厅预算处处长孟祥会告诉记者，黑龙江的三税返还“含金量”很高。中央对黑龙江的增值税消费税税收返还按照1∶0.3的比例执行。为了鼓励县域经济发展，在“十一五”期间，黑龙江在省内实行了分段返还的政策，即对当年三税上划收入增幅在8%以下的县按照1∶0.3返还，8%—12%的按照1∶0.6返还，12%—20%的按1∶0.8返还，20%以上的则全部返还。
这等于黑龙江省财政自己拿钱给县里“吃小灶”。而且，类似的奖补政策还有不少，力度也很大。
孟祥会介绍说，黑龙江作为农业大省，县乡财力普遍不强，所以很早就开始谋划增强县级财力保障工作，其中主要就是推进管理重心下移、体制重心下移和财力重心下移等“三个下移”。
在以往工作的基础上，黑龙江省于2007年就实现了省直管县的全部到位，财力核算和资金调度直接到县，实现了由分级管理向扁平管理的转变，突出了管理中心下移，减少了管理层次，大大提高了管理效率。
更重要的是，体制重心、财力重心也与管理重心一同下移，是实质性的财力下移，直接提高了县级财力水平。
据孟祥会介绍，省财政除了将中央四部门（石油、石化、电力和有色金属）增值税的25%、跨省市经营企业所得税的40%、营业税的50%，以及从大庆收取矿产资源补偿费和资源税留在省级外，其他收入均作为市县收入，初步形成了符合市场经济要求的省以下一般预算收入划分框架，实现了体制重心下移。
在体制重心下移的基础上，省财政不断放权让利，实施了一系列支持县域经济发展的财政政策，实现了财力重心下移。对县开发小油田实现的增值税地方留成部分，省与县（市）按5∶5比例分成；对新建的中央和省属国有及国有控股电力企业增值税地方留成部分实行省与县5∶5分成；实施了“对中央和省级国有及国有控股电力生产企业以外的电力企业的增值税地方留成部分全部作为市县收入”，以及“将原体制省与市县分成的22户中省直企业增值税全部作为市县收入”等政策；2011年对工业、经济总量、财政、民生十强县实行奖励政策。
2010年，在中央财政下达县级基本财力保障机制奖补资金的基础上，省财政又单独安排一块奖补资金，以中央财政核实黑龙江省的县级人均基本财力保障标准为基准，根据成本差异系数计算各县的保障标准。按均衡性转移支付测算人口计算，对人均财力低于保障标准的县给予补助、高于此标准的给予奖励。
孟祥会表示，县级基本财力保障机制工作的终极目标是助推公共服务均等化和构建和谐社会，运用体制手段促进市场要素充分合理流动，使之不因政策和体制原因人为扭曲。因此，在政策制定过程中，除了客观算账，以公共服务均等化为“尺子”给予补助外，他们始终注意发挥政策的正向激励作用，有补有奖，引入努力程度系数修正计算结果，努力程度越高，奖补越多。同时，注重激发市县的自我造血功能，推进县级财源建设。
正是通过这种综合配套政策，省里既“雪中送炭”，也“锦上添花”。按孟祥会的说法是，保证县里“有饭吃”，但还要激励他们“吃上饺子”。
成效多多，效应长远
在政策的双向作用下，黑龙江省的县级基本财力保障工作取得了多方面的成效，并带来了积极的长远效应。
县级财力保障水平明显提高。2011年，县级财政供养人员人均财政支出已达11万元，增强了基层政府提供基本公共服务的能力，基层政权运转得到更好保障。县级财政状况有了明显好转，财政收入增幅不断提高，财源建设取得进展。2011年，黑龙江县级财政总收入达到338亿元，增长31.4%；县级人均财力水平也有明显提高，达到6.3万元。
同时，随着县级基本财力保障机制的完善，县与县之间的均衡效果日益显现。2010年，从享受和非享受均衡性转移支付县人均财政收入水平来看，非转移支付县人均一般预算收入平均值与全省县级平均水平的比值为1.9，而转移支付县仅为0.82，省对下实施税收返还和转移支付补助后，两组人均支出与县平均水平的比值分别为1.11和0.98，地区间财力差距明显缩小。
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