| 来源： |
《中国经济》杂志 |
发布时间： |
2010年12月15日 11:00 |
作者： |
王玮 |
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公共服务均等化要求的是，不论身份、地位以及居住地点等状况如何，所有的社会成员在公平地承担相应份额税费的基础上，都能够享有政府提供大体相同的公共服务。公共服务均等化实际上是在我国收入分配差距进一步拉大的背景下走上历史舞台的。伴随着市场化改革的逐步深入，我国不仅市场领域里因为个人收入分配差距不断拉大而产生了许多尖锐的社会经济矛盾，而且公共领域里由于不同社会成员享有的公共服务水平存在较大差异而产生的利益冲突也变得非常明显和突出。不断拉大的收入分配差距及由此而产生的一系列社会问题，使我们渐渐清楚地认识到我国推行公共服务均等化改革的必要性和重要性：公共服务均等化是缩小城乡间和区域间发展差距、促进社会公平公正以及维护社会和谐安定的重要步骤，是构建社会主义市场经济体制和公共财政框架的关键性举措，同时也是落实以人为本的科学发展观和建设和谐社会不可或缺的一个环节。
自从2005年我国在公共政策层面上正式将实现公共服务均等化确定为我国未来一段时期内社会经济发展的目标之后，尤其是近几年来，一些地方政府为实现这一目标，采取了一些具体的措施或作出了一些规划。这些措施或规划，对以后的公共服务均等化改革进程及其效果必将产生或大或小的影响，必须理性分析和判断。
（1）省级政府有代表性的均等化规划和措施
--2008年7月，中国共产党海南省第五届委员会第三次全体（扩大）会议通过了《中共海南省委关于大力改善民生推进基本公共服务均等化的意见》和《海南省2008-2012年重点民生项目发展规划》，确定了教育、就业、公共卫生及基本医疗、社会保障、住房保障、农民增收和生态文明建设等七大民生工程和27个重点民生项目，并提出到2012年达到"一个率先"、"三个确保"、"四个提高"和"五个超过"的总体目标，同时还对重点民生项目所需的资金作出了安排。
--2008年8月，浙江省人民政府公布了《浙江省基本公共服务均等化行动计划（2008-2012）》，提出了到2012年建立健全多层次、全覆盖的社会保障体系，配置公平、发展均衡的社会事业体系，布局合理、城乡共享的公用设施体系的总体目标，并对2008－2012年间要实施的就业促进工程、社会保障工程、教育公平工程、全民健康工程、文体普及工程、社会福利工程、社区服务工程、惠民安居工程、公用设施工程和民工关爱工程等十大工程作出了规划，同时将每一项任务分解到具体的政府部门头上。
--2009年12月，广东省人民政府发布《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020年）》，清晰地将广东省基本公共服务均等化改革的范围界定为公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障和医疗保障等八个方面，提出了"到2020年广东省基本建成覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度的基本公共服务体系，实现城乡、区域和不同社会群体间基本公共服务制度的统一、标准的一致和水平的均衡，全省居民平等享有公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障等基本公共服务"的总体目标和不同阶段的改革目标，并指出了实现目标的路径和相应的保障机制。
--2010年7月，正式启动了户籍制度改革。重庆市的户籍制度改革以农民自愿为基础，2010年和2011年间重庆将有338万农村人口转为城镇居民，预计到2020年累计实现1000万农民转户进城，约占重庆现有农村人口的一半。
（2）县级政府有代表性的均等化改革实践
--从2007年开始，陕西省吴起县在国家九年义务教育的基础上，推行高中免费教育，在全国率先实现了从小学到高中的12年免费教育，在全县范围内对小学至高中的所有学生实行免除杂费、课本费、住宿费、取暖费、信息费并补贴寄宿学生生活费的"五免一补"政策。2010年，吴起县又将免费教育扩展至学前教育和农民技能培训。
--2009年3月，陕西省神木县正式实施"全民免费医疗"制度。根据这项政策，神木县城乡居民生病住院的费用给予报销，起付线以下费用患者自付，起付线以上费用由财政买单，每人每年报销上限为30万元。
不同地方政府的公共服务均等化改革的措施或规划，可谓是各具特色。海南省最早对推进公共服务均等化作出明确的规划；浙江省为2008年-2012年间的公共服务均等化改革确定了14项具体目标，并将这些目标分解到不同的政府职能部门来加以实施；广东省的公共服务均等化规划纲要最为详尽，不仅为每一公共服务项目的均等化改革设定了建设目标、并设计出具体的实施路径，而且也提出了推进公共服务均等化改革的保障机制。尽管没有像广东省、浙江省和海南省那样出台较为详细的方案，但就具体的内容来看，重庆市的改革在地方政府的均等化改革措施或规划中最具启示意义。从直观上看重庆市推行的是户籍制度改革，但为了维护转户农民权益以确保改革的顺利进行，重庆还出台了"3年过渡"和"5项纳入"的配套措施，即对农村居民转户后承包地、宅基地的处置设定了3年过渡期，允许转户农民最长3年内继续保留宅基地、承包地的使用权及收益权，同时农村居民转户后可与城镇居民一样享有就业、社保、住房、教育、医疗政策等方面的同等待遇。可见，这一改革已经不是单纯的户籍制度改革，也不是简单的以土地换城市户口，而是以土地换城市的公共服务保障，或者说以农民身份换取市民身份。重庆为我国公共服务均等化改革提供了一个非常有价值的思路，即我国的公共服务均等化改革应当从户籍制度的改革切入。以户籍作为先赋指标的身份体制，是我国城乡之间公共服务水平存在较大差距的根本原因。在我国现阶段，均等化改革的主要目标就是要先缩小巨大的城乡公共服务差距，缩小地区间的公共服务差距是下一步均等化改革的主要任务。城乡公共服务差距的缩小，当然需要通过多方面的改革来实现，但其中最为关键的举措就是消除身份传统在社会经济制度中的影响，而消除身份传统在社会经济制度中影响的抓手恰恰就是户籍制度改革。其它地区也就户籍制度采取了一些立足于本地情况的改革措施，但都没有推出类似重庆的改革。尽管重庆市以户籍制度的改革作为实现公共服务均等化切入点的思路值得肯定，但在具体的实施过程中却出现了大学生"被转户口"的事件，这种违背当事人意愿的做法，不仅不利于实现公共服务的城乡统筹，而且也是在以后的改革过程中应当尽可能避免的。
毫无疑问，地方政府公共服务均等化改革中体现出的重视民生的理念是值得称道的，而且我们也应允许和鼓励地方政府在均等化改革上大胆尝试，但也应看到由各地区单独推进公共服务均等化改革所衍生出的问题。目前，出台均等化举措的基本上都是经济发达地区或者是特殊的富裕地区，它们的财力相对充足，其采取的均等化改革措施也是与其拥有的财力基础基本相吻合的。在出台公共服务均等化改革的省份中，广东省、浙江省和海南省都位于东部沿海地区的经济发达地区，唯有重庆市经济发展水平相对落后一些。在高调推进公共服务均等化改革的县级单位中，虽然陕西省吴起县和神木县曾经都是有名的贫困县，但近些年来随着其境内石油和煤炭的大量开采，财政收入也不断攀升。吴起县2006年的地方财政收入达到12.3亿元，成为陕西首个地方财政超10亿元的县，而2008年神木县地方财政收入达到17.2亿元，成为陕西省首富，其经济综合实力居全国第92位。吴起县的"免费教育"和神木县的"免费医疗"，都是以其境内丰富的自然资源作依靠的。尽管公共服务均等化的实现并不必然与雄厚的政府财力联系在一起的，但一定标准的公共服务均等化需要相应的财力来支撑却是不争的事实，全国大部分地区都不具备类似于吴起县和神木县的财力。然而经济发达地区或特殊富裕地区的公共服务均等化改革无疑是具有较强示范效应的，后来跟进的其它地区在公共服务均等化改革时常常会向经济发达地区的标准看齐，而这又超过了其经济和财政承受能力，于是"兜底"的责任极有可能转嫁到中央政府头上，加重了中央政府的财政负担。如果大部分地区都采取这一策略的话，最终必然会因为中央政府不堪重负而使得公共服务均等化改革变得不可持续。
允许人口自由的流动是实现公共服务均等化应有的题中之意。在这种情况下，如果经济发达地区或特殊的富裕地区单独推进公共服务均等化改革，要么会导致贫困地区的人口大量涌入，最终必定使得改革难以为继，要么继续通过户籍制度来限制人口流动或推行"双轨制"。如陕西省神木县就规定，"全民免费医疗"的对象为拥有神木户籍的党政机关、企事业单位职工和城乡居民，中央、省、市驻神木各单位、各企业职工继续执行城镇职工医保制度，不享受"全民免费医疗"；而且神木县也采取一些措施来限制为了享受神木提供的各种福利待遇而想方设法要取得神木籍户口的人，外来人口要想取得神木籍户口必须经过县委常委会审批。这种做法不仅使得神木境内的非神木户籍居民感觉不公平、神木周边县对神木的做法感到不平衡，而且也与公共服务均等化的理念是完全相悖的，甚至有可能成为整个均等化改革的障碍。
鉴于地方政府独立推行均等化改革产生的问题，我国应适时调整思路，改变目前由地方政府各自推行公共服务均等化改革的状况。公共服务均等化的对象是全国性公共服务和具有普适性的地方性公共服务，即使是后者也涉及全国范围内的比较，因而公共服务均等化的实现实际上是一项关系全国的系统工程，这要求中央政府尽早承担起它在实现公共服务均等化过程中的职责。不同公共服务项目的均等化改革总是相互关联在一起的，需要协调各自的改革措施，再加上我国的政府财力有限，更是需要在不同的公共服务项目之间统筹安排财力，各地区的均等化改革也需要统筹推进，所以我国公共服务均等化改革应当先由中央政府对当前的社会经济状况及未来的发展趋势进行综合权衡后作出一个总体规划，具体公共服务项目的均等化改革和各地区的均等化改革都应在这个总体规划的框架下推行。在这一规划中，均等化改革的总体目标和阶段性目标、公共服务均等化的标准、中央政府和各级地方政府在均等化改革中各自应当承担职责的划分、公共服务绩效评价指标体系与问责体系等都要加以明确。
相比较而言，省级政府的均等化改革规划大多是综合性，而县级政府的均等化改革实践则多为单项性的改革，这种差异的出现更多地是因为不同级次政府的权责不同造成的。对实现公共服务均等化目标来说，政治制度改革、户籍制度改革和财政体制改革等都是不可或缺的举措，而这些改革即使是省级政府也无力解决的，必须要由中央政府来推动。而且一些改革推行之后产生的后果，如户籍制度改革后必然会在一定时间段内导致更大规模的跨城乡又跨地区人口流动，也是地方政府所不能独立承担的，这也需要中央来统筹安排。此外，中央政府不能再以政府职能部门的名义发布"意见"或"通知"的形式来指导改革。《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》和《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》，就是由卫生部和教育部分别于2009年7月和2010年1月发布的。用"行政部门的意见"来指导全国的公共服务均等化改革，不仅不够规范，而且效力也十分有限，我国应尽早以正式通过的法律来对公共服务均等化改革进行规划。即使短期内还不具备立法条件，也可以中央人民政府的名义来颁布阶段性的公共服务均等化改革规划，这样既提高了"规划"的规范性，也增强了"规划"的约束力，对顺利推进均等化改革是很有帮助的。
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