| 来源： |
新财经 |
发布时间： |
2010年11月05日 17:05 |
作者： |
薛涌 |
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编者按《新财经》上期“本期关注”做了《为市场经济松绑急需政治体制改革》的专题，在组织选题的过程中，很多专家参与讨论，并踊跃投稿说明自己的观点和提出建议。由于篇幅有限，我们选用了一篇文章在这期继续刊用。文章中的观点属作者个人观点，也欢迎读者参与讨论和交流。
中国三十年的改革是成功的，但改革更应该是一个不断进取的过程，我们不仅要庆祝改革的成就，还要反思改革的不足；不仅要总结改革都做了些什么，还要思考改革没有做什么。更进一步说，为什么一些事情改革做到了，另一些事情改革没有做到？这里的历史根源是什么？只有回答了这些问题，我们才能更有远见，更知道未来的改革应该向什么方向走。
用最简单的话说，改革是从承包制开始的，其成就也可以用“经济承包”这一词汇来概括。但是，改革只进行了“经济承包”，而没有进行“政治承包”。改革的深化，也必须从“政治承包”入手。
政治如何“承包”什么是“经济承包”？看看改革之初就明白：在计划经济体制下，一切经济资源都属于国家；被档案、户口所管理和束缚的个人也属于国家。那么，国家又归谁所有呢？国家仅仅是“最高领导”的权力工具，其他任何人都对“国家”没有实际的所有权。可是，这么大一个国家，这么多人，一个“最高领导”怎么看管得过来？难怪当时有人说，公有制实际上是没有人所有。其资源的配置和使用都没有效率，大家工作都不是为自己干，缺乏起码的动力。计划经济的失败就是这么造成的。改革最初并没有改变公有制本身，而是把公有制下的资源包给个人；承包了这些资源的个人，在完成事先规定的对国家的义务后，把其生产所得归为己有，大大刺激了其创造力和生产力。实际上，这就是在公有制下对产权进行界定的开始，也是中国走向市场经济的根本契机。
那么，什么是“政治承包”？我们还从计划经济时代说起。既然公有制下一切都归国家所有，当然，一切就应该由国家来管。国家通过一竿子插到底的官僚体制，把社会牢牢地控制起来。这种绝对权力，表面上让当权者非常放心，其实则不然。因为国家管理社会，大部分属于行政事务，其目标无非有两个：第一，保障社会的基本秩序；第二，通过国家权力从社会汲取财政收入。为了达到这两个目标，就要建立庞大的官僚机器（包括雇佣大量行政人员），管理成本非常昂贵；同时，官僚办事缺乏效率，在汲取社会资源上并不胜任，还会把利用国家权力所获得的资源中饱私囊。
所谓“政治承包”，就是国家把行政权力包出去，在达到自己有限的目标的前提下，节省管理成本。比如对某一个县，国家与其养一大堆官，引来许多贪污腐化的抱怨，而且也收不上多少税，还不如好好算算账：养这些官要花多少钱，国家从这个县需要收多少税。然后鼓励这个县的老百姓自治：只要你们把国家所要求的税额交足，保证当地的社会秩序，也就实现了国家权力的两个最重要目标，国家就可以把当地所有的官僚机构都取消，让当地老百姓充分自治。这样，国家在保证了财政收入和社会秩序的基础上，还省下一大笔管理经费。再有贪污腐化等等问题，那也是地方自己的问题，需要老百姓运用自治下的民主权利自己解决，国家不必跟着背这个黑锅。简单地说，“政治承包”就是让社会来承包许多国家的功能，使政府不仅在经济领域后退，也在政治领域后退。这一点，也是改革没有做到的。
“政治承包”还不等于政治民主，而是政治民主的第一步。改革三十年来，人们一直在争论经济改革是否最终应该走向政治改革。在这个问题上，各方意见容易走极端。一方面，保守派坚决反对政治改革，认为西方的民主对中国毫无意义，中国有中国的“国情”。另一方面，又有不少人把民主简单化，模仿当代民主国家的政治体制、采取多党制、直接选举，等等。
“政治承包”则试图寻求一个中间路线：民主是中国发展的长期目标，应该积极追求。但是，应该看到，民主在西方至少经过了一千多年的演化才达到了今天的形式。欧洲自中世纪以来，采用“政治承包”的方法解决了治理的问题，最终演化成了今天的民主。中国则自春秋战国以来逐渐取消了“政治承包”的形态，造成了当今民主转型的难局。所以，即使真要学习西方，也必须有个历史的眼光，先进行“政治承包”，并从“政治承包”的实践中，让中国社会发展出内生的民主。必须记住，在“经济承包”初期，中国并非市场经济。现在中国也不是成熟的市场经济。但是，“经济承包”毕竟推动着中国走向现代市场经济。“政治承包”也有类似的功用，那就是推动中国逐渐过渡到现代民主政治。
“政治承包”推动欧洲现代化进程要讲现代民主的直接起源，不能不提欧洲中世纪的“政治承包”。1215年由英王约翰签署的《大宪章》，重新肯定了贵族的“传统权利和自由”，其实也是确立了“政治承包”的精神。贵族是自立的，但是有义务帮助实现王室所代表的国家目标。第一，贵族之间，不得为一点争执而兵戎相见，一切争端必须遵循法律程序来解决，或由国王仲裁。由此社会秩序才能稳定，有了所谓“国王的和平”。第二，贵族对国王应该信守义务，有所供奉。特别是外敌入侵，威胁整个王国的利益时，贵族必须在军事和财政上对国王有所贡献。
在完成了这些目标后，贵族自己的权利则受到保护。国王不得无事加征。特别是国王如果肆意兴兵、夺人土地，纯粹为扩张自己的势力，不关其他贵族的利益，那么，国王就应该自己埋单，也就是说，“国王要靠自己过活”。可见，当时公共秩序的基础，是“政治承包”的契约。
中世纪后，欧洲经过长期的“国家建设”，有了类似现代国家的官僚组织，由此在政治上开始分途。一些王室，仰仗自己的官僚机器，自以为可以独揽大权、更有效地控制国家资源，于是，打破了“政治承包”的传统，把过去自立的贵族逐渐纳入自己的官僚体系，形成了君主专制。法国、西班牙王室都是这方面的例子。英国则建立了君主立宪制度。在这里，“政治承包”由贵族向国王的承包，不知不觉地转化为国王向公众承包：过去是贵族从国王那里领块地自己经营，在经济和政治上都“包产到户”。而一旦国王的权力变成一种公共权力时，国王就必须为了公共利益到议会行使权力的预算。议会给国王多少预算，也就说明议会决定让国王承包多少公共权威。这和民主制度几乎就一步之遥了。
在英吉利海峡另一侧的尼德兰共和国，也是坚持中世纪的“传统自由”，地方权力非常大，中央权力受到严格的抑制。而历史的讽刺是，西班牙、法国这些强大得多的君主专制国家迅速衰落；尼德兰作为西班牙哈布斯堡王朝的几个小省份，竟成为十七世纪欧洲最强盛繁荣的国家。到十八世纪，人口和国力大致仅为法国三分之一的英国，则崛起为一个“日不落”的世界帝国。欧洲的两个政府权力受到最大限制的国家，竟成为了当时的世界两大强权。
为什么如此？想当然的解释是：既然国家权力受到限制，政府不能向老百姓乱收税，轻徭薄赋能够藏富于民、有利于经济发展。事实上，在1716~1720年间，小小的尼德兰共和国，人均纳税负担比英国高一倍。到了1790年，英国追上来，两国人均税收负担大致相等，但比大革命前的法国都要高一倍。欧洲其他主要国家的人均税收负担，也都比这两个国家轻得多。也就是说，在政府收税的权威受到严格限制的国家，税率反而高。而在政府把握着绝对权力、在理论上可以随心所欲地收税的国家，反而收不上税来。这也难怪，一打起仗来，英国和尼德兰虽然弱小，但总是坚持的时间最久，最后在财政上将对手拖垮。
按道理说，在“苛政猛于虎”的国家，非逼着老百姓铤而走险不可。但英国和尼德兰居然大体平安无事。根本原因，除了两国老百姓生活水平高外，还在于“政治承包”的效率。在这两个国家，地方社会高度自治，承包了许多政府的事业。老百姓认识到税率的确定经过了必要的程序，是自己同意的，也是为了自己身边看得见摸得着的利益服务，当然也就心甘情愿地交税了。地方政府在完成了对国家的义务后，主要是对当地老百姓负责，相对而言不会像在专制制度中那么腐败。法国或西班牙则不同，国王一要税，下面就觉得上面又来横征暴敛了，拼命抵抗。在这种情况下，政府不是不想收税，而是收税的政治代价太大。
“政治承包”推进政治体制改革中国至少到周朝就有了封建制，虽说和欧洲中世纪的封建制度不能混同，但相通之处亦有不少。周朝的封建秩序尊重自立，实际上就是一种“政治承包”：你只要尊重周天子的权威，平时有所进奉，真有外敌入侵时出来帮忙，同时不破坏地方秩序，则你自可以维持自己的独立王国。可惜春秋战国之际周朝权威丧尽，列国争雄。最后，秦国扫除了过去的“政治承包”，用官僚直接管理税收刑法和军事力量，统一了天下。自此以后，“政治承包”也就丧失了政治主流地位。
打破“政治承包”，一切都由国家自己的官僚机构管控，结果是什么呢？简单说，官僚机构就是政治上的“国有企业”。在经济上，“国有企业”不是不能有。但一国的经济如果被国有企业所主宰甚至垄断，那么，这个国家的经济就要倒霉。官僚在哪个社会都需要，但如果社会上的一切事情都要由官府来管，这个社会的政治不破败才怪。中国传统的官僚政治不仅效率低，而且腐败横生。一个小小的地方官也要中央派，派下去又不放心，必须在其上设一个监察类的官员，时间一久，监察官员就喧宾夺主地成了固定的地方官员，他们再需要别人监察。
类似的事情，在后代不断重演。但是，不管中央政府动用多大的资源督察监管，下面的官员还是完不成税收指标，还是无法维持地方秩序，还是“上有政策，下有对策”，要多腐败有多腐败。因为对地方社会而言，这些地方官是外来的压迫者，地方社会管不了他们，中央政府又管不过来。结果就是，地方官对上面糊弄，对下面运用上面给的权力进行盘剥，并把所得中饱私囊，许多资源也到不了中央政府。而以地方自治为基础的“政治承包”则不同：地方官必须要对地方社会负责，接受当地老百姓的就近督察，腐败的可能性相对小得多，老百姓也更愿意和“自己人”（即自己认可的官员）合作。
改革了三十多年，传统官僚政治的毛病仍然没有解决。当今中国社会老百姓在政治上最不满的，就是地方政府的腐败，乃至群体事件层出不穷。可惜，因为地方政府是中央政府的下属、是整个国家官僚体制的一部分，民众挑战地方政府，中央政府不能不闻不问，最后还是要出来捍卫地方政府的权威，把自己的权威和信誉绑在地方政府身上。
但这样做的代价是削弱了中央政府的合法性，使人们把地方政府的任何腐败和无能都归结为中央权威问题。如果搞“政治承包”，则会产生新的游戏规则。地方政府就成了当地社会和中央打交道的代理，而不是中央政府的延伸。地方政府腐败，老百姓就可以用手中的民主权利更换，不能归罪中央政府。中央政府最多在必要时刻应邀执行仲裁的职能，提高自己的威信，同时也节省了大量的行政开支。
改革三十年，实现了“经济承包”而没有实现“政治承包”，自有其历史的渊源。中国自战国时代起，“政治承包”就破产了。日后的政治运作全靠“国有企业”。国家忙着垄断政治，对经济的管理自然不可能面面俱到。明清之际，中国的经济非常接近市场经济，因为国家没有能力管那么多。随着国家权力的增大，马上把手伸到经济领域，于是有了计划经济。直到吃了苦头后，改革才改变了这一局面。
改革的“经济承包”，逆转了国家权力的无限扩张，至少使中国经济恢复了明清时代的动力。要记住，那时中国是世界第一大经济体。但是，在“政治承包”上，中国则没有明清时代的传统可以发扬。孔子时代以前的封建“政治承包”，则已经过于久远，很难形成历史回响。这也是下一步改革的艰巨之处。如果中国能从乡村民主选举开始建立自治的地方社会，逐渐对国家权力进行“政治承包”，中央政府则可以通过放弃自己的权力而增加自己的权力，民主则不仅不会从根本上挑战党的领导权，反而可能加强这种领导权。
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