| 来源： |
投资者报 |
发布时间： |
2010年04月06日 15:02 |
作者： |
华强 |
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《投资者报》评论员 华强
把“罚没收入增长”当做一项财政收入目标，一定会百弊丛生，上海的“钓鱼执法”事件就是最好的证明。
日前，财政部首次通过门户网站向社会公布了经第十一届全国人民代表大会第三次会议审议通过的2010年中央财政预算数据。相比往年，公开的范围更广，内容更全，科目更细。
其中，财政预算中的“罚没收入”令人费解，该指标的2010年中央本级预算数为36亿元，比2009年执行数增加0.99亿元，增幅2.8%，这个增幅并不算大，摊到全国人民头上，每人新增罚款不到一毛钱。但令人好奇的是，这个指标是依照什么算出来的？又将如何布署执行呢？
“罚没收入”本来应是不确定的收入项目，现在堂而皇之地体现在国家级财政预算中，并且确定增长指标，如果社会是在日益和谐的话，这个指标恐怕只有“钓更多的鱼”才能完成了。
往年罚没收入增幅超GDP
罚没收入，系指国家行政机关、司法机关和法律、法规授权的机构，依据法律、法规，对公民、法人和其他组织实施处罚所取得的罚没款以及没收赃物的折价收入。从最近几年的实际情况看，完成预算数，似乎并不是难事。
直接公布罚没收入细数，始于2007年，此前该项收入都笼统含括在其他收入里面，也仅仅只是在2007年财政部公布了全国财政收入的结构分析，往后就只公布税收结构，而非税项目则是讳莫如深。但就从这些零碎中可以发现，非税收入中罚没收入的增长幅度是惊人的。
像2007年，全国财政收入中，罚没收入高达840.26亿元（其中中央28.25亿元地方812.01亿元），同比增长了14.2%。
其实，罚没收入能否完成预算已经不是一个需要论证的话题，令人更加担忧的是，一年下来实际执行完成的罚没收入会超出预算多少。
这不是杞人忧天。实际情况是，财政给出预算，职能部门就有了任务目标。预算是水，而决算永远是水上面的船。2009年，中央本级预算罚没收入33亿元，增长4.4%，实际完成就到了35.01亿元，增幅超过10%。2008年情况也是如此。
今年，中央本级预算对罚没收入又“安排”2.8%的增长幅度，那么各级地方政府依此原则制定出的“地方罚没收入”指标，又会是多少呢？
弊政是必带来恶果
今年2月，河南周口市曝出4亿元的天价罚单。三年前，周口市一家公司垫资修路，政府允诺投资款从其应缴税款中逐步予以偿还，并为此形成了会议纪要。但日前周口市川汇区人民法院一审判决书，该公司被判逃税罚款4亿元。
从罚款其实还能够联想到很多。去年的上海钓鱼执法事件，实质上就是政府部门罚款指标带来的恶果。
尽管《关于行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》早就强调，收费、罚没收入必须全部上缴财政，决不允许将收费、罚没收入与本部门的经费划拨和职工的奖金、福利挂钩，严禁搞任何形式的提留、分成和收支挂钩。但据笔者从公安系统内部了解，罚款是全额上缴财政，但财政会给予相当比例的返还。
在中国现有财政管理体制下，执法者的利益与罚款虽然不是直接分成关系，但罚得越多，所获得的返还额度越大，这也是不争的事实。显然，可以这样认为，作为执法者有扩大罚款的动机。
人们在谴责某些执法人员素质低下的同时，却没将疑问的矛头指向向各级财政部门下达“罚没指标”的做法。罚没指标，在一定程度上成为侵害公众合法权益的指标。
正是基于这种警醒，有关部门早就发文，要求各级财政部门和主管部门不得给执收、执罚单位和个人下达收费、罚没收入指标。国务院2000年颁行的《违反行政事业性收费和罚没收入两条线管理规定行政处分暂行规定》中也规定，“下达或者变相下达罚没指标的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予降级或者撤职处分。”
但财政部在精确“安排”罚没收入时，是否更应留意一下此条规定呢？
和谐社会应追求少罚款
自从罚没收入纳入财政预算以来，预算对罚没收入的总额、增幅、增长率的“安排”已经精确到小数点后，这样一个“安排”跟“罚没指标”的区别有多大？
罚没收入是对违章等行为的处罚收入，有了这种行为发生才有罚没收入。罚没还没发生，预算就要将这笔钱用去，似乎不是很妥，而且还做了预算增长，列出今年罚没收入为36亿元，比去年增长2.8%。罚款还没有发生，为什么就预算着要增加？
这样的疑问不是今天才有。两年前，广州对2008年的预算安排罚没收入增幅5%时，人大代表就有这样的疑问。
但约束罚没收入，又是何其难也。罚款泛化，使得罚没收入已经越来越成为各级财政的一块“肥肉”，并且是越来越“肥”。
广东是财政预算相对公开的省份。从该省预算报告里解读出来的2010年罚没收入预算数是92亿元，预算增长3.6%。都知道广东是个富地方，财政安排罚没收入的积极性还这样“百折不挠”，可以想像其他的省份和地区又将如何。
据国土资源部披露，2009年中国涉及土地违法已立案4.1万宗，各种土地违法罚没收入达15亿元人民币。这样的查处力度不能说不大，罚款收入更不能说不高，但是效果如何？且不说民众感受到“房价越来越高”，就连国土资源部自己也承认，“土地违规违法现象尚未有效遏制”。
罚没的本质，在于它所带来的惩罚警戒意义，而不在于它对于国家、地方财政的增收意义。一个健康、正常、和谐的社会应该追求少罚款、不罚款的目标。从这个意义上说，财政预算“安排”罚没收入的做法，早就应该寿终正寝了。
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