| 来源： |
东方早报 |
发布时间： |
2009年02月21日 13:44 |
作者： |
杨志勇 |
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杨志勇
中国社科院财政与贸易经济研究所教授
陈新平
财政部财政科学研究所博士
刘桓
中央财经大学税务学院副院长
王诚诚
《理财一周报》编辑
对2000亿地方债使用效果的评估和施工的监控，是保证这笔资金能够完全偿还，起到经济作用的一个最重要的条件。风险在于如果在前期论证不足，对以后财政还款付息会造成一定的压力。因此要特别强调监管和审计。
不发地方债，
中央财政压力太大
主持人：作为4万亿经济刺激的一部分，有关地方债即将发行的消息引起广泛的讨论，相关报告也即将在2月25日至28日十一届全国人大常委会第七次会议上听取审议。您认为地方债通过实施的可能性大不大？
杨志勇：现在地方政府财政问题很大，如果不让地方政府发债的话，目前看来没有更好的办法。如果要找其他的途径，无非有两个。第一是增加财政转移支付。从1月份的数字来看，中央财政没有办法做到这一点。以前总是说用增收部分扩大转移支付，今年看来，已经非常难了。
另外一个就是分税制改革，重新调整税种，划分给地方更多的税项。这两个从现在来说，都很难做到。在这种情况下，如果不能给地方政府提供更多的财源的话，地方政府就会想其他的方法找财源。其他所有的形式就会变得更加不规范。
陈新平：有关地方政府发债的争论在中国一直存在。在中国的国情下，地方政府投资冲动一直较大，一旦让地方政府发债，投资冲动更难以控制。因此我国《预算法》也规定，不允许地方政府发债，搞赤字。
现在受国际金融危机的影响，有必要刺激中国经济的发展，所以有关发放地方债的讨论再度升温。不过现在提出来的办法是由中央政府“代发代扣”，由中央政府代发地方债，地方政府承担还本付息责任，及时上交本息、发行费等资金。未按时上交的，在办理年度结算时，中央财政与地方财政结算时如数扣缴。在目前整个大的宏观经济条件下，这是刺激宏观经济发展的手段之一。
刘桓：地方债最终通过的可能性是极大的。地方发债这个议题已经讨论很多年了，这些年没有通过主要还是立法问题。中国自1981年恢复国债发行以来，都是中央债，地方没有债权也没有税权。这是由我们国家长期以来的财政预算和支出体系所决定的。但是这次允许地方发债一个重要的背景是，为了刺激经济，中央追加了投资四万亿元。
如果这四万亿元造成的财政负担都由中央来承担的话，会造成很大的压力，因此我们要发挥中央和地方两个积极性。让地方承担一定的债务的负担，同时也享受债务资金使用的好处。所以发债现在看来是必然的。
越发达地区
税收下滑越严重
主持人：1998年出现金融危机我们是通过扩大发行国债的方法进行经济刺激。此次考虑发行地方债，它的必要性在哪里？
杨志勇：由中央政府以“代发代扣”的形式发放地方债，我们在1998年已经有了经验，基本模式是一样的。现在就是看在分配机制上会有什么变化。
现在地方政府的财政压力受国际金融危机影响确实比较大。简单地说，1994年分税制之后，很大的财力都是集中在中央的，哪怕是发达地区的地方政府，从预算内获得的财力也是有限的。而且很多地方，演变出来一种土地财政模式——卖地，获得国有土地转让费收入，然后土地开发获得营业税、契税等各方面的收入。现在不好卖了，收入就开始下降，而且越发达地区这个问题越严重。
陈新平：现在中国的经济受到了整个国际宏观经济的影响，地方政府如果要刺激当地经济的发展需要相应的资金支持。
过去地方政府都是靠土地财政刺激地方政府经济的，现在房价也在下降，地方财力和几年前相比下降比较大。这样的话，作为刺激中国经济的措施或者手段，地方债是可以考虑的。目前的方案是在中央政府代发代扣的方式下进行，风险还是可控的。
主持人：与国债相比，作为一种新的尝试，地方债的优势在哪里？此次国家考虑用“代发代扣”的方式进行发放，主要的考虑是什么？
杨志勇：地方政府现在的情况是这样，它的隐性规模远远高于现在即将发放的规模。分税制改革之后，地方政府应该获得地方发债权，但是中央政府没有赋予地方这个权力。但是地方通过种种形式所形成的实际债务规模谁也没有说得很清楚。地方政府往往不是直接出面去借款，而是通过其他城建公司、项目公司去借。这些债务都是由地方政府施加影响，并最终承担义务的。还有一些，地方政府办工程，但是施工之后欠钱不还，这个最终也会形成债务。像这样的债务规模实际上是很难统计清楚的。地方政府自己也很难搞清楚。在这种情况下，让地方政府直接去发债就会形成很大的风险。
假设这个地方的债务特别重，债务还不了，债券发行了几年之后，要偿本付息，如果是中央政府代借代还，最后就是中央政府和普通老百姓之间形成债权债务关系。政府之间的关系可以由政府自己去处理。
另外各地情况不一样，发债的规模会有影响，另外如果由中央政府出面去发债，发债的规模也会比较大。
现在金融危机的背景下，如果中央不提供这样的融资渠道，让地方政府发债，地方政府可能会隐性发债，制造出更大的危机。
陈新平：首先从法律上讲，中国是不允许地方政府搞赤字和发债的。在西方发达国家，地方政府是允许发债的。现在有个特殊的背景就是国际金融危机，经济刺激计划需要有资金来源，它为地方发债提供了余地或者说空间。
与国债不同，地方债的偿还义务主要由地方政府来承担，发债的规模也需要根据相关需要来进行，这对地方政府也是一个约束。如果现在还采取1998年的做法，扩大发行国债的规模，向各个省市分配资金规模的话，地方政府就没有偿还债务的压力。从这个意义上讲，地方债可以增加地方政府的压力，提高资金使用的效率。
另外，地方债的发行也会增加使用资金的灵活性。以往国债发多少，发不发，地方政府是没有任何发言权的，在制定地方经济发展决策的过程中，是不能考虑通过发债这种途径来筹集资金的。允许地方政府发债，在资金的使用安排上，会在一定程度上增加地方的灵活性。
如果是国债资金，其使用是要受到严格限制的，是地方债的话，在资金的具体使用上，相对而言，地方应有更大的灵活性。国债还是要发，并且相对于几年前经济形势比较好的时候规模也会放大。
刘桓：之所以地方债采取财政代发的形式，我认为有两个含义，一个是有利于监管，一个是有利于债券信用等级的提高。债券在我国是有市场的，市场的表现和它的等级有信用关系。地方政府发债等级较低，中央政府发债等级较高。发债在我们国家看来是大势所趋。这是第一步，第二步是我们要单独探讨地方政府自行发债的权力。
项目监控
决定债权使用效果
主持人：拟审议的地方债的规模在2000亿左右，这个规模是怎么匡算出的？它的分配机制会是怎样的？
杨志勇：这个我不好预测，我不知道这些项目会跑到哪里去，怎么个用法。因为投到不同地方拉动是不一样的。
上一次1000亿元应该主要是跟项目走，这一次可能是更多用于基础设施建设和民生。但是因为都没有看到很具体的方案，也没有办法进行系统比较。2000亿元现在的投向不是很清楚，目前只是有一个原则，投资地方自有项目还是中央政府项目，这些都还不是很清楚。
最终的债务还是要根据偿债能力来分配。如果像一些西部的省份没有偿债能力，偿不了的话最终还是要由中央来承担。这样的话，还不如中央政府对它来进行转移支付。如果东部地区，在经济下行的时候有资金缺口，无力还债，但是一旦经济开始好转，就可以偿付债务。而且东部地区的恢复能力要比西部地区恢复得快。
中国省份贫富差距的问题不会因为发放地方债而加剧。
陈新平：我不清楚2000亿元规模具体是怎么匡算出的。在分配上，我觉得首先是需要倾向有偿债能力的地方。
地方债是以地方政府为偿债主体的债务，所以首先要考虑发行人有没有偿债能力，没有偿还债务能力的主体去发债，将会引发债务风险。
我个人认为还是要和地方的偿债能力挂起钩来，倾向于一些偿还能力比较强的省市发债。地方债主要是为地方公共产品的提供而筹集资金，对那些经济稍微落后地区的资金需求，可以通过适当倾斜分配国债资金加以解决。
不过，这样就会产生一个矛盾，越是条件不发达的地方越需要钱，如果地方债指标分配到那些发达省市，如果向它们倾斜，真正经济比较困难地方的发债指标就会较少，目前的方式应该也是属于一个试验的阶段，要兼顾风险控制和资金需求两方面的平衡。
刘桓：债务是由哪个地方发行，哪个省偿还，这是由项目决定的。我们不会吃大锅饭，也不会平均分配。比如这个项目是哪个省的，我们就要哪个省进行债务的发行和偿还，省份的还款能力也是由项目本身的经济效益决定。它不会用于经费性开支，或者没有还款能力的开支。
这次发债就形式来说，没有改变中央发债的形式，只不过偿还的主体由中央政府变成地方政府。当然受益也主要是地方政府受益。只是这方面有变化，债券的其他特征和要求都没有变。
我们要强调的是这2000亿元债券使用效果的评估和施工的监控，这点是保证这笔资金能够完全偿还，起到经济作用的一个最重要的条件。
风险在于如果在前期论证不足，对以后财政还款付息会造成一定的压力。因此要特别强调的是监管和审计，按照我们的理解，这次采用中央代发的形式，让中央政府担任这笔债务的最终担保人，也是为了避免地方政府使用项目造成损失。
主持人：如何控制风险并保证募集资金用于政府规定项目？
杨志勇：对地方政府来说，这2000亿分到各个省之后，监督资金是用来做什么项目，是否跟民生相关还是比较容易的。但是，地方政府自己的钱用到哪些方面就不是很清楚了。
陈新平：这个必须要做到。国债主要投向基础性、公益性领域，这些领域收益比较低，私人企业不愿意投资。地方债也是一样，其募集的资金也要投向商业机构不太愿意投资的领域，如基础设施、环境保护、基础教育等收益性低的领域。提供公共产品是政府的职责，地方债是履行这种职责的融资手段之一。
在地方债方案出台之后，会有一系列的监管和偿还实施细则出台。这包括发行资格的认定，规模的确定，资金的投向以及资金的偿还等。
刘桓：这个不用担心，我们国家是有相关的预算来进行约束的。
地方自行发债
尚需明确自主程度
主持人：如果未来地方政府真正具有资格发债，我们还面临哪些障碍？
杨志勇：地方债最终的落实还牵涉到预算法的修改，前几年就已经有所讨论，当时就提到要给地方政府发债权，但是给哪一级地方政府发债一直有争论。从整体上说，如果地方政府想借钱，需要知道它的信誉怎样，地方政府现在的信息不是很透明，所以还只能是采取由中央代发的办法。
自主到什么程度现在还没有定论。比如美国的地方政府可以自主发债，如果不能支付，就可以申请破产，日本的地方政府如果还不起地方债，上一级政府或者中央政府会代替还。但是代替的前提是，地方政府发放地方债需要上一级政府或者中央政府批准。
即便是允许地方政府发债，也会有不同模式，我们需要哪一种，还是需要做进一步的研究。
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