——设立非常规油气国家级的综合试验区的建议

　　中国石油、特别是天然气的形势迫切需要推动油气体制改革,而改革需要从一个典型地区入手,在非常规领域进行政策和技研的综合试验。

　　近年来,涉及油气体制改革的研究越来越多,有国家主管部门的倡导,有非官方研究机构研究。其中较大影响的有国家能源局主持、受亚洲开发银行支持的《促进中国页岩气产业发展的相关重大问题研究》,国务院发展研究中心主持的《加快中国页岩气开发的体制政策研究》。

　　这批研究成果分析了体制方面对油气(特别是非常规油气)发展的阻碍和相应建议,有的直接呼吁成立以改革管理体制为主要目的的国家级试验区。这些研究引起了国内外的关注,有的得到了高层重视。

　　非常规的“突破口”

　　在这种改革背景下,可以以页岩气为抓手,推动进入深水区的油气体制改革。

　　在第一次全国性页岩气资源评价后,中国的页岩油气开拓很快进入试点性的勘探开发实践,由各类公司实施并有大学、专业研究单位参加。中石油、中石化和延长石油等大石油公司在各自区块上开辟了先导性技术试验区,有的还同时被列入科技部的“863”项目,打了一批参数井和进行多段压裂的水平井,取得了令人关注的业绩,在一批井上获得了相对稳定的高产气流/油流。

　　与美国不同的是:工作不限于古生代海相页岩气、而同时向不同时代的陆相、海陆交互相地层;对象不限于页岩气,而一开始就主动向页岩油探索。正是这批工作初步证实中国有丰富的页岩油气资源,也有相当的技术基础。作为对此的肯定,国家能源局于2013年10月末发布的《页岩气产业政策》专门列出了第三章示范区建设。

　　中国页岩气的发展有其特殊性,但更多的是反映出油气工业的共性。解决了影响页岩气发展的关键问题就会触动油气体制的“痛处和敏感处”,也就推开了深化油气工业改革的大门。显然,可把页岩气试验区在体制改革和政策上的突破作为经验推广或类推到整个石油天然气工业庞大的产业链上。

　　在上世纪,石油工业曾多次作为经济体制改革的排头兵走在各行业的前面,实现了大刀阔斧的公司重组上市、实现了国内国外油气产量/作业量和创造的价值不断上升。但在改革停滞的近十余年中其垄断所带来的弊端也成为国人诟病的指向。从页岩气肇发的油气工业体制改革将使其以焕发的面貌再次走在中国经济改革的前列,推动中国油气市场体系的完善,融入“富有活力、创新导向、包容有序、依法保障的社会主义市场经济体制”。

　　围绕这一目标,建立非常规油气资源的综合试验区显得至关重要。

　　综合试验区所针对的目标是改革,是形成能推动中国油气发展的体制和政策。它涉及的部门和环节甚多,有不同的利益集团需要协调。因而绝不是一个部门一个地区的事,必须有国家层面高屋建瓴的统一领导。建议由国务院的能源委员会出面组织、由国家发展和改革委员会具体负责、形成领导小组,国家赋于他在这个特定领域先行先试的权力。这样就可直接体现国家对体制改革的顶层设计思路,可及时向中央汇报请示。

　　这个示范区概念,要有代表中央和地方主管部门和不同类型的企业代表参加。油气主要主管部门首先是国土资源部,但整个工业链的管理涉及到财税、商务、科技、环保等诸多部门。中国油气工业的主力军是国家石油公司。改革要打破垄断,更要以创新的企业体制发挥这类大公司的主导作用。改革中会出现非油国企进入油气行业,更会出现大量多种所有制的中小石油或涉油企业(包括合资企业)。因而要有各类企业的代表参加,也可吸收各类研究机构和智库参与。经济改革要发挥中央和地方两个积极性,资源开发利用有明显的地域色彩和地方利益,因此更要有实验区的地方政府代表参与。

　　从目前的进展看,重庆、贵州、四川三省(市)进展较大,页岩气的勘探开发已有一定的基础。更难得的是地方政府有相当大的积极性并已做出了不少贡献。他们可作为试验区的选择地,笔者建议可首选重庆。

　　试验区的“攻坚战”

　　试验区将担负很多制度突破的重担,这其中最重要的是执行和完善勘探开发区块的进入和退出机制。

　　地下资源勘探开发运营的前提是获得合法的区块。油气属特殊矿产资源,其区块的审批权在中央委托的国土资源部,即所谓一级管理。长期以来只有少数国家石油公司有区块申请权,但随着页岩气作为独立矿种并实施了第一、二轮区块招标后,这一“准入”门坎已大为降低。

　　这一新机制又在《页岩气产业政策》中被再次肯定。其第四条中有“加快页岩气勘探开发利用,鼓励包括民营企业在内的多元投资主体投资页岩气勘探开发”。现有的法规在区块登记准入的同时还规定了其退出机制,在企业未按时完成约定的工作量时须缩小、直至退出该区块。

　　但长期以来这一退出机制没有得到认真的执行,以致形成几个国家石油公司对从常规油气、致密油气和煤层气角度上看的所有有利的区块的“全覆盖”,形成了事实上的“终生占有”,致使许多地方勘探、开发投入长期不足。

　　区块的准入-退出机制僵化了,这造成了对油气发展的严重制约。因此,改革首先指向依法实施区块登记-退出。活跃的油气市场要求在改革中进一步放低准入的门坎并简化审批手续,以使各种规模、各种所有制企业在申请区块中有平等的权利。

　　这里的各种所有制包括央企、地方企业、民营企业以及他们之间多种形式的合资合营等。在《页岩气产业政策》第十条提到:“鼓励页岩气资源地所属地方企业以合资、合作等方式,参与页岩气勘探开发”,按照能源局油气司某负责人在一次公开会议上的解释,这里可指地方企业到现在仍由国家油企所占有的区块内,与其共同勘探开发。

　　显然,现有法规已经暴露出若干不够合适、缺乏可操作性的地方,应根据实际情况进一步修改完善。