现阶段,矛盾的症结是人们仍然以重化工业化初期的惯性思维来认识和把握日益严重的产能过剩,对正在发生的产业利润率趋低持续现象缺乏明晰的认识和把握,对产能过剩作为市场竞争的题中之义缺乏深刻的认识和把握;仍然试图在不改变现有体制的前提下实现产能过剩态势的根本性扭转,努力以那些产能本已过剩的重化工业来支撑地方政绩考核的需要。其结果必然是推波助澜产能过剩,使其更趋严重,使国家、社会、地方政府和企业自身付出更大的代价。
李江涛
近年来,一些行业,特别是重化工业如钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、焦炭等的产能过剩日益突出,其缓解问题成为保持宏观经济平稳运行和社会稳定的关键性因素。对此,“四个一批”的总思路指明了重要解决方向。然而,根据产能过剩的形成机理分解,“四个一批”措施的实施,迫切需要通过体制改革和创新来给予内生性支持和配合。
新世纪以来,“产能过剩”成为社会关注的焦点始于2005年底。不过,由于当时人们对我国已经进入重化工业化阶段发展初期的客观经济规律和新一轮经济周期的客观事实还没有充分、全面的认识,因此,关于地方政府主导型固定资产投资过热,所导致的以钢铁、电解铝、铁合金、焦炭、电石、汽车和铜冶炼等七个重化工业产业为代表的产能过剩,很快被正处于加速发展阶段的重化工业化和上升通道的新一轮经济周期所消化。而且,重化工业化阶段初期所表现出来的高产业利润率,一改20世纪90年代后期我国轻工业化末期阶段宏观经济、国有经济等的运行萎靡形势,使固定资产投资高速增长的地方政府主导型内生机制得以继续增强,全面扩大重化工行业产能的积极性更加高涨。
应该看到,一方面,重化工行业的投资大、资本密集等特征,决定了在现行的考核体系、财税体制下,较之相对弱小的民营经济,具有更大资本调动、支配能力与手段的地方政府和国有经济,必然利用预算软约束、信息不对称等,率先占领有利的重化工业领域,实现GDP、财税收入,以及就业机会的高速增长,从而为其在官员考核和晋升竞争中的胜出创造有利条件,同时也成功塑造了推动重化工业产业供给能力快速增长,进而引致产能过剩的公有体制基础,这就是说,我国重化工业化阶段初期的产能过剩具有强烈体制内生性。另一方面,重化工业项目的建设周期长、沉没成本大等特征,使大量重化工产品形成生产能力并大规模投入市场的时间节点,往往延迟于宏观经济的周期性变动,从而不断加剧或恶化产能过剩的总体形势。特别是经过十年的发展,我国开始迈向重化工业化发展的中后期阶段,中国应当、也必将进入次高经济增长时期的特征愈加明显,大量重化工产品的市场内生需求开始下降,从而,在新的重化工产品机制缺乏的情况下,产能过剩必然更加突出。
反过来说,尽管在我国的重化工业化进程中,地方政府和国有经济扮演了助推产能过剩的重要力量。然而,一些产业内的结构性矛盾,以及亟待进一步深化的包括干部考核体制、国有经济体制、投融资体制、财税体制等在内的重大改革问题,即经济运行的低效率,被重化工业化发展初期 (如2002年至2007年)的高产业利润率所掩盖。但是,随着重化工业化中后期阶段的到来,数年前产业利润率高企的风光将难以为继,2012年以来的钢铁工业“微利润率”现象深刻表明了这一点。尤其需要指出,重化工业产业利润率持续下降的总体态势基本形成,直至2020年左右我国基本实现工业化时,重化工业的产业利润率将趋于谷底。可以设想,当所有工业部门趋于“零产业利润率”,甚至出现大面积亏损状态时,人们将不得不再次面对全面而深刻的重大体制变革。
现阶段,矛盾的症结是人们仍然以重化工业化初期的惯性思维来认识和把握日益严重的产能过剩,对正在发生的产业利润率趋低持续现象缺乏明晰的认识和把握,对产能过剩作为市场竞争的题中之义缺乏深刻的认识和把握;仍然试图在不改变现有体制的前提下实现产能过剩态势的根本性扭转,努力以那些产能本已过剩的重化工业来支撑地方政绩考核的需要。其结果必然是推波助澜产能过剩,使其更趋严重,使国家、社会、地方政府和企业自身付出更大的代价。当然,通过城镇化等扩大内需、“走出去”、兼并重组、淘汰落后产能等多管齐下,产能利用率的提升在一定程度上势之必然,但如果“四个一批”掺加过多的行政手段,则过剩产能的消化就可能需要一个更长的时期。
重化工业化中后期围绕解决产能过剩的体制机制革新,应至少在以下方面有所突破:
一是要对传统的GDP导向政绩考核体系有所突破。由于“发展仍是解决我国所有问题的关键”,彻底取消GDP考核具有不现实性,但政绩考核体系的完善与创新并非不可为。例如,弱化对GDP增长速度的考核和区域间经济增长速度的攀比性竞争;优化GDP增长的产业构成,激发地方政府培育后工业化时期的接续产业如战略性新兴产业的积极性。
二是前瞻性改革和创新国有经济体制。重化工业化中后期的产业利润率持续下降趋势,已经在现阶段的国有企业经营业绩中得到明显地体现。要继续使国有经济在重化工业化后期更加激烈的市场竞争中立于不败之地,就必须对国有企业治理机制、国有经济管理体制等进行前瞻性的重大改革部署,重塑国有企业经营的高效率机制,使技术创新成为国有企业参与市场竞争的内生要求。而不应该在未来国有经济陷入与20世纪90年代中后期相似的经营困境时,再考虑体制改革的深入推进。
三是完善能源资源价格形成机制和税费制度,健全环境保护制度,改革土地制度,提高过剩产能的要素成本,硬化产业、环保、土地、金融等宏观调控政策的执行力。能源资源、环境和土地等要素价格的低廉,为地方政府和国有经济热衷于上马重化工业大项目,加剧产能过剩提供了便利条件,甚至为其直接通过能源资源和土地的“空转”获取巨大利润提供了基础。同时,产业、环保、土地、金融等宏观调控政策经常在强大的行政干预力量下显得异常苍弱无力。因此,必须从体制和机制上使能源资源价格与税费切实反映市场供求和稀缺程度,体现生态价值和代际补偿;必须强化环境损害责任追究制度和赔偿制度;必须使建设用地的流转真正符合市场价值和产业发展导向;必须强化宏观调控政策的权威性、执行力和有效性。从而彻底消除产能过剩的要素根源,实现过剩产能能够接受真正的宏观调控。
四是切实推进地方税体系的建设,完善分税制。与事权相比,地方财税能力的滞后是重化工业大项目遍地开花的重要原因。所以,探索丰富地方税体系,培育地方多元化支柱税源,并根据改革和发展的需要,适当调整各级政府的收入划分和支出责任,完善分税制,将在一定程度上为产能过剩的缓解创造条件。
(作者单位:国家行政学院经济学部)
李江涛
近年来,一些行业,特别是重化工业如钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、焦炭等的产能过剩日益突出,其缓解问题成为保持宏观经济平稳运行和社会稳定的关键性因素。对此,“四个一批”的总思路指明了重要解决方向。然而,根据产能过剩的形成机理分解,“四个一批”措施的实施,迫切需要通过体制改革和创新来给予内生性支持和配合。
新世纪以来,“产能过剩”成为社会关注的焦点始于2005年底。不过,由于当时人们对我国已经进入重化工业化阶段发展初期的客观经济规律和新一轮经济周期的客观事实还没有充分、全面的认识,因此,关于地方政府主导型固定资产投资过热,所导致的以钢铁、电解铝、铁合金、焦炭、电石、汽车和铜冶炼等七个重化工业产业为代表的产能过剩,很快被正处于加速发展阶段的重化工业化和上升通道的新一轮经济周期所消化。而且,重化工业化阶段初期所表现出来的高产业利润率,一改20世纪90年代后期我国轻工业化末期阶段宏观经济、国有经济等的运行萎靡形势,使固定资产投资高速增长的地方政府主导型内生机制得以继续增强,全面扩大重化工行业产能的积极性更加高涨。
应该看到,一方面,重化工行业的投资大、资本密集等特征,决定了在现行的考核体系、财税体制下,较之相对弱小的民营经济,具有更大资本调动、支配能力与手段的地方政府和国有经济,必然利用预算软约束、信息不对称等,率先占领有利的重化工业领域,实现GDP、财税收入,以及就业机会的高速增长,从而为其在官员考核和晋升竞争中的胜出创造有利条件,同时也成功塑造了推动重化工业产业供给能力快速增长,进而引致产能过剩的公有体制基础,这就是说,我国重化工业化阶段初期的产能过剩具有强烈体制内生性。另一方面,重化工业项目的建设周期长、沉没成本大等特征,使大量重化工产品形成生产能力并大规模投入市场的时间节点,往往延迟于宏观经济的周期性变动,从而不断加剧或恶化产能过剩的总体形势。特别是经过十年的发展,我国开始迈向重化工业化发展的中后期阶段,中国应当、也必将进入次高经济增长时期的特征愈加明显,大量重化工产品的市场内生需求开始下降,从而,在新的重化工产品机制缺乏的情况下,产能过剩必然更加突出。
反过来说,尽管在我国的重化工业化进程中,地方政府和国有经济扮演了助推产能过剩的重要力量。然而,一些产业内的结构性矛盾,以及亟待进一步深化的包括干部考核体制、国有经济体制、投融资体制、财税体制等在内的重大改革问题,即经济运行的低效率,被重化工业化发展初期 (如2002年至2007年)的高产业利润率所掩盖。但是,随着重化工业化中后期阶段的到来,数年前产业利润率高企的风光将难以为继,2012年以来的钢铁工业“微利润率”现象深刻表明了这一点。尤其需要指出,重化工业产业利润率持续下降的总体态势基本形成,直至2020年左右我国基本实现工业化时,重化工业的产业利润率将趋于谷底。可以设想,当所有工业部门趋于“零产业利润率”,甚至出现大面积亏损状态时,人们将不得不再次面对全面而深刻的重大体制变革。
现阶段,矛盾的症结是人们仍然以重化工业化初期的惯性思维来认识和把握日益严重的产能过剩,对正在发生的产业利润率趋低持续现象缺乏明晰的认识和把握,对产能过剩作为市场竞争的题中之义缺乏深刻的认识和把握;仍然试图在不改变现有体制的前提下实现产能过剩态势的根本性扭转,努力以那些产能本已过剩的重化工业来支撑地方政绩考核的需要。其结果必然是推波助澜产能过剩,使其更趋严重,使国家、社会、地方政府和企业自身付出更大的代价。当然,通过城镇化等扩大内需、“走出去”、兼并重组、淘汰落后产能等多管齐下,产能利用率的提升在一定程度上势之必然,但如果“四个一批”掺加过多的行政手段,则过剩产能的消化就可能需要一个更长的时期。
重化工业化中后期围绕解决产能过剩的体制机制革新,应至少在以下方面有所突破:
一是要对传统的GDP导向政绩考核体系有所突破。由于“发展仍是解决我国所有问题的关键”,彻底取消GDP考核具有不现实性,但政绩考核体系的完善与创新并非不可为。例如,弱化对GDP增长速度的考核和区域间经济增长速度的攀比性竞争;优化GDP增长的产业构成,激发地方政府培育后工业化时期的接续产业如战略性新兴产业的积极性。
二是前瞻性改革和创新国有经济体制。重化工业化中后期的产业利润率持续下降趋势,已经在现阶段的国有企业经营业绩中得到明显地体现。要继续使国有经济在重化工业化后期更加激烈的市场竞争中立于不败之地,就必须对国有企业治理机制、国有经济管理体制等进行前瞻性的重大改革部署,重塑国有企业经营的高效率机制,使技术创新成为国有企业参与市场竞争的内生要求。而不应该在未来国有经济陷入与20世纪90年代中后期相似的经营困境时,再考虑体制改革的深入推进。
三是完善能源资源价格形成机制和税费制度,健全环境保护制度,改革土地制度,提高过剩产能的要素成本,硬化产业、环保、土地、金融等宏观调控政策的执行力。能源资源、环境和土地等要素价格的低廉,为地方政府和国有经济热衷于上马重化工业大项目,加剧产能过剩提供了便利条件,甚至为其直接通过能源资源和土地的“空转”获取巨大利润提供了基础。同时,产业、环保、土地、金融等宏观调控政策经常在强大的行政干预力量下显得异常苍弱无力。因此,必须从体制和机制上使能源资源价格与税费切实反映市场供求和稀缺程度,体现生态价值和代际补偿;必须强化环境损害责任追究制度和赔偿制度;必须使建设用地的流转真正符合市场价值和产业发展导向;必须强化宏观调控政策的权威性、执行力和有效性。从而彻底消除产能过剩的要素根源,实现过剩产能能够接受真正的宏观调控。
四是切实推进地方税体系的建设,完善分税制。与事权相比,地方财税能力的滞后是重化工业大项目遍地开花的重要原因。所以,探索丰富地方税体系,培育地方多元化支柱税源,并根据改革和发展的需要,适当调整各级政府的收入划分和支出责任,完善分税制,将在一定程度上为产能过剩的缓解创造条件。
(作者单位:国家行政学院经济学部)
