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铁路投资引入民间资本 改革需从国家层面推进
来源 中国经济时报 发布时间 2012年05月22日 10:20 作者 刘慧
  ■本报记者  刘慧
    铁道部日前发布《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》。《意见》鼓励和引导民间资本依法合规进入铁路领域,规范设置投资准入门槛,推进铁路投融资体制改革,创造公平竞争、平等准入的市场环境。
    接受中国经济时报记者采访的专家表示,铁路的主干网建设应该由国家资本来主导,但区域性支线网、专业性网,包括物流、技术认证等可以由民间资本进入。当前很多地方能源紧缺、电力紧缺都因铁路供应的滞后,网路分离、客货分离从现实层面还做不到,铁路改革需从国家层面推进,而非铁道部一家能解决。
    与此同时,铁道部印发《关于铁路工程项目进入地方公共资源交易市场招投标工作的指导意见》,要求取消铁道部和18个铁路局(公司)原有的铁路工程交易中心,并于6月底前将所有的铁路工程项目按照属地或授权原则,进入地方公共资源交易市场招投标。
    国务院发展研究中心产业经济部研究员梁仰椿在接受本报记者采访时说:“最开始招拍挂不可能完全避免暗箱操作,但从6月开始至少有个监督和透明的平台,这是个好趋势。”    
    铁路主网建设应由国家资本主导
    今年一季度铁道部净亏损69.79亿元,高于去年一季度37.6亿元的亏损;截至3月31日,铁道部总负债为24298亿元,负债率升至60.62%。一方面中央政府投入在减少,另一方面,难以偿还的债务让商业银行对铁路投融资亮起红灯。铁路究竟应由谁来建?

    梁仰椿:铁路主干网要统一,其建设应该由国家资本来主导,但区域性的支线网、专业性网可以由其他资本投入,如专门的能源支线等。从其他国家经验来看,铁路等重点基础设施建设强调安全性,铁路完全由国家投资并不合理。
    罗仁坚:铁路投资吸引民间资本进入,对于铁道部来说是好事。此次《意见》规定,铁路运输服务行业包括物流、技术认证等民资都可以进入,但民资进入铁路主要项目建设和网路化运营有一定难度,因为路网是互联互通的,其涉及铁路行业的改革。  
    赵坚:铁路投资规模非常大,并不是一两年就能做完,至少要在五年以上,投资规模至少在上千亿以上,而民间资金能够解决的部分很少。铁路建设的钱应主要由国家来投入,世界各国主要靠国家来建大型基础设施,如俄罗斯。除非盈利项目非常好,可以由铁路公司和民营资本来建设。这些都需要国家层面来解决,不是铁道部能解决的事。
引入民间资本具有标杆效应
    在未来铁路网融资问题上,改革派和保守派存有巨大分歧。改革派称,通过大胆吸引社会资本,甚至包括民间资本,来解决铁路建设的资金缺口。保守派则认为,即使从国际形势来看,高速铁路的项目资金都是由政府承担的,政府应发国债来缓解铁路建设的资金压力。应吸引地方政府参与到铁路网的建设中。各位对此如何看待?“铁老大”如何加快改革之路?

    梁仰椿:铁路网路建设带有一定垄断性,引入多元资本有多方面的考虑。铁路改革多年来停滞不前,2002年和2003年我们曾提出改革方案,希望做到网路分离,相当于电力行业的电力和电厂分离;还有就是客货分离,但像别国那样做到完全分离的现实性不大,客运很多属于服务性质,大部分分离可能还在货运部分,其市场化程度也稍微强一些。
    铁路改革不能期望一下子推得开,因为铁路负债太沉重,国家要考虑到国计民生等,铁路运力涨价直接涉及到其他产品和商品的涨价。现在铁路建设资金吃紧,亏损特别多,每年的利息都是笔不小的数字。运输如果不涨价,国家完全兜底要有几万亿元,这意味着由企业和老百姓缴税来承担。但也不能一直由国家兜着。
    铁路投资改革引入民间资本具有标杆效应,事实上也从相互竞争、提高效率的角度来考虑,解决铁路建设资本的问题。改革的路要慢慢来,如果完全放开,债务由参与者来承担还不太现实,最终政府是要来兜底的,也就不能完全推动市场化。
    罗仁坚:早在该《意见》发布之前,非公36条措施就鼓励和引导对民间投资的利用,进入交通领域没有政策障碍。然而,运输价格由国家控制,铁路关乎国计民生,决定了其进入的民间企业不能按普通工业产品来自由决定价格,民间资本参与的比重较小,没有话语权,也不能参与经营决策,目前只有少数运煤专线营利,未来有多少盈利还不明确,因此铁路投资引入民资很难。
    作为参与铁路投资的民营企业,主体平等,有可能面临车辆等一系列问题,需要统一的市场架构、环境、规划来运作,并且依靠国家法律来保障。目前铁路的运营管理鼓励民资进入,但实际操作比较困难。铁路承担着很多公益性运输,国家对这部分应该采取补贴政策,如果让民营企业来承担政府应该承担的责任,这个界线并不好区分,对民资进入的条件也比较模糊。
    赵坚:铁道部对引入民资进入很积极,但实际并不是简单涉及到铁路投融资,我个人认为引入民间资本不会有太大作用。国家对铁路价格严格管制,十几年没有变,而成本在不断上升,铁路承担的农产品运输、学生假期运输,都具有公益性,今年一季度铁道部亏损近70个亿,如果没有盈利,民营资本怎么进入?
    从铁路层面来说,铁路是统一调度指挥,这意味民间资本进入后,修多少路,路上能不能开车,开多少车由铁道部来定,有很多不确定性。运输也不是一个铁路局能完成的,整个是网上运营,如西部的铁路可能成本较高,东部运量大成本较低,各个铁路局的货物清算就要通过铁道部,不能直接从市场获得收入。
    最重要的是,民营资本进入要盈利。但现在铁路除了煤运专线外,很难拿出盈利的项目。高速客运专线最需要钱,可现在投一条赔一条。铁路可盈利的项目非常少,民间资本看项目会看有没有收益。
铁路工程建立区域交易平台
    中国铁路改革一直广受诟病,曾有学者提出改革目标,将政府功能和企业管理分离,对于市场导向的投资提供有效的激励等。铁道部将于6月底前把所有铁路工程项目进入地方公共资源交易市场招投标,改革铁路工程招投标管理体制机制,保障铁路建设市场主体平等、充分竞争,这是否意味着招投标过程将更加透明?

    梁仰椿:参照其他垄断行业的做法,铁路工程交易也希望建立区域化的交易平台,通过较透明的方式参与进来。以前铁道部主要由中铁集团等来做,也有一些分包的项目,但并不透明,造成资源浪费和效益低下。现在如果进入地方公共资源交易市场招投标,能稍微公正透明些,但从国家层面还不能这样做,建立区域的交易平台可以尝试。刚开始招拍挂不能完全避免暗箱操作,但至少有个监督和透明的平台,这是个好趋势。    
    赵坚:铁路工程交易招投标更透明一些,只是流程上有变化,实际上主要看其有没有资质,内容还是没有变化。                
 
 
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