| 来源： |
国际金融报 |
发布时间： |
2011年04月27日 08:55 |
作者： |
许凯 |
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米高梅公司1939年开始拍摄的《猫和老鼠》，直到今天仍风靡世界。以其为名的动画片，演绎的是家猫汤姆与小鼠杰瑞的精彩故事。无论汤姆如何解数使尽，对杰瑞却都奈何不得。这也正是200多部动画得以长盛不衰的演绎起点。
倘若我们抽取概念简单化类比，政府监管这只猫在面对食品安全这只小鼠时，还真有些汤姆杰瑞的味道。自从食品安全这个话题进入公众视野，我们就开始坐着小凳子围观政府监管与食品安全的无数次对垒，也往往恨不得杀将进去，把自己也变成这部大戏的配角。恨不得置身剧中的原因，不外乎食品安全屡治不逮，心生急意。
见证从围观者到参战者心态演变的，恰恰是一个个耳熟能详的名词——吊白块、苏丹红、地沟油、人造蜂蜜、敌敌畏火腿、三聚氰胺、牛肉膏、瘦肉精、染色馒头、染色草莓、毒豆芽等等。可以预料的是，这些极具智慧的名词，还会增添更多的兄弟姐妹。每增添一个新的名词，都是对政府监管的无声责问。这是否意味着，政府监管失效已是现实了呢？
答案是肯定的。笔者以为，之所以食品安全这只鼠屡抓屡逃，正是因为在我国当前的食品安全监管中有政府失效的存在。多头管理相互推诿，即是政府监管失效的具体体现。尽管这个判断会让很多人、尤其是执法者心生不快，但其却是欲真正逮住食品安全这只老鼠所必须承认的基本前提。只有认识了这一前提，才能更理性客观地分析解决食品安全的症结之所在，也才能更便捷地找到切实有效的解决之道。
我们先看看为什么这只老鼠这么难逮，换句话说，也就是政府监管这只猫为啥总也不给力？这需要引入经济学理论，假定食品安全是公共产品，政府则是理性的经济人。
如同市场会失灵并带来市场垄断、外部性问题、信息不对称、道德风险和逆向选择等一样，政府监管失灵也会带来低效以及社会成本增加等问题。政府监管这只猫不给力，原因则有两方面：主观而言，这只猫逮老鼠的动力不足，且容易被老鼠迷惑；客观而言，这只老鼠确实不好逮。
先说第一方面。食品安全监管的产权不清晰，是从计划经济向社会主义市场经济转型以来的常态存在。“九龙治水”，各管一摊不说，各监管主体也缺乏应有的激励机制，监管行为与监管收益严重“弱相关”，不少地方甚至靠罚没款支付执法主体的工资和奖金，反而有些“负相关”的味道。权力异化、寻租，以及放任无为，就成为常态，双汇“瘦肉精”多重检验无法遏制即为明证。食品安全监管的政府单一供给模式，在公众缺乏选择性的同时，政府也缺乏竞争压力与制度创新动力。并且，强制性的单向监管，也加大了市场的接受难度，进而增加了行政执法成本。
另一方面，政府这只猫在监管的时候，也时常力所不逮。作为公共品的食品安全，是个庞大的领域。首先，市场主体众多，政府的监管能力远远不够。据统计，目前中国大陆有各类食品生产企业50多万家，仅乳品生产企业就有1500家左右，流通领域的食品经营主体更是超过1000万户。其次，老鼠的招数奇多，诸如苏丹红、瘦肉精等添加剂以及农药残留、重金属含量等，专业性都很强，在信息与技术都不对称的境况下，政府有效监管的前提是须得“道高一丈”。然而，现实往往是政府成为事后孔明，一个个新的名词让监管者脸红的同时，也拷问着政府的信用和执政能力。
那么，既然政府监管存在失效的现象，那是否意味着该将监管的权力移交公众呢？笔者以为，这个思路是对的，但具体的操作路径却有待选择。对公众即消费者而言，食品安全与他们的利益最为密切，他们也最为关心食品安全监管效果。当然，这些公众也包括政府监管系统中的执法者。尽管他们最为关切食品安全，但作为单个个体的他们，却无法有效地依靠个体力量监管食品安全。原因不言自明，他们既无经济能力亦无技术能力，更与食品供给者存在严重的信息不对称。在这样的背景下，最有效的选择路径是引入有公众全面参与监督的第三方监管，形成良性的消费者监管的利益驱动机制。
这一路径选择，既有经济学的理论支撑，亦有现实的范例可循。据悉，在地球对面的美国，鉴于对政府监管失效问题的充分认知，美国政府在多部门联合监管的同时，还力推第三方监管体系建设，由食品行业协会与消费者共同执行安全监管。并且，美国的法律赋予第三方监管机构的信息披露权力。相应地，我国在这块的发展则显得较为落后。笔者以为，引入第三方监管矫正制度性缺陷，已为当务之急。我们应尽快培育第三方监管机构，并从《食品安全法》等法律层面为其扫清障碍。值得注意的要点是，要从经济利益上切断第三方监管机构与政府的纽带，保证第三方监管的独立性，以及给予公众充分的知情权、选择权、公平交易权、依法诉讼权等。
当然，引入第三方监管，并不意味着政府完全放权，把食品安全监管全部交给市场。正如前文所述，市场监管亦有其失灵之处，需要政府公权力介入加以制约。笔者的意思是，政府应该做好监管权力的分割，理顺各自的权力边界。政府应该配合全国人大，在食品安全立法、修法、执法、司法等领域深耕细作，适当甚至超前规划；政府应理顺政府自身的监管架构，解决“九龙治水”等多头管理的监管弊病；同时，政府亦应该着力培育第三方监管体系，发挥好行业协会等中介组织、媒体等作用，并建立消费者监管的利益驱动机制。如是，则离解决政府失效，抓住食品安全这一硕鼠愈近矣。
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