| 来源： |
国际金融报 |
发布时间： |
2011年04月06日 10:06 |
作者： |
尹亭 |
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金融业是经营金融商品的特殊行业，包括银行、保险、证券、信托、信贷联盟等，具有指标性、特许性、高风险和高负债的特点。金融服务业提供的是一种社会信用，金融服务业高度依赖信息和信任，这与建立在钢筋混凝土之上的实体工业相比，易发生恐慌、挤兑和风险的跨时和跨部门的传染，因此就更加脆弱。一旦金融机构出现问题就必须有一套程序及时地进行处置和接管，以控制风险的传染和稳定市场信心。由于，金融机构提供的服务具有公共产品的性质，涉及的利益相关人众多，对金融机构实施破产程序，无论是在经济成本还是在社会成本上都是巨大的，相比之下对问题金融机构进行有序的处置和接管就是一种有优势的选择。
目前世界各国中，有序清算实践比较成熟的是美国，它在该领域有一套历史较长、经验丰富的法律规范体系，其有序清算程序的实施主体是联邦存款保险公司（FDIC）。FDIC的有序清算程序在历史上有三部重要的立法，经历了三个重要的阶段。第一个阶段是1933年《格拉斯-斯蒂格尔法》建立之后到1991年；第二个阶段是1991年《联邦存款保险改进法》之后到2009年；第三个阶段是2009年Dodd-Frank法授权之后至今。一般将这三个阶段整合为前Dodd-Frank法阶段和后Dodd-Frank法阶段。
总体而言，Dodd-Frank法以专题的形式专门规定了有序清算职权，提高了该职权的法律地位，对先前的众议院和参议员版本做了较大改动。
与以前的有序清算程序的主要区别表现在：首先，处置的对象范围不同。Dodd-Frank法赋予了FDIC处置对美国金融市场稳定施加显著影响的失败金融机构的工具，在立法层面形成了全面的操作框架，提供了对“大而不能倒，太复杂而不能倒”问题的新的解决方案，对任何影响美国金融系统稳定的金融机构都有权限介入，这是与以前的清算程序最显著的区别。
其次，FDIC的权限扩张。在这个框架下，FDIC拥有广泛的职权，与之前不同的是被任命为接管人的条件并不是需要关闭银行或储蓄机构之后，现在的条件是确定某一金融机构具有对美国的金融稳定施加显著不利影响，并提出书面申请获批后即可被任命为接管人。
第三，在许多细节方面，也有诸多不同。如在纳税人资金保护方面，该法提供了一套有效地保护机制；在清算资金来源和使用方面，设计了合理的激励约束，避免FDIC和财政部受到损失；在成本承担方面，让债权人和股东承受损失，提高了市场纪律约束；对股票经纪人和交易商以及金融衍生产品进行了特别的规制；在清算受偿顺序方面，区别对待不同的主体，更加公平；过渡金融机构的要求方面，需要转移的资产大于负债等等。
总之往前看的更远才能往后看得更远，通过对有序清算程序每次演变的原因、法律框架的变化、演变的内容以及对演变后的影响的考察分析都有助于更好理解有序清算程序的制度价值，预判有序清算程序发展的趋势以及对中国未来建立相似的制度提供借鉴。
（作者单位：上海财经大学）
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