| 来源： |
国际金融报 |
发布时间： |
2011年03月04日 10:20 |
作者： |
胡芳;苏舟 |
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编者按：
在美国次贷危机以及欧元区国家债务危机爆发的大势下，市场谈“债”色变。中国地方政府融资平台的规范性颇受质疑，其融资规模也饱受“非议”。事实上，无论是中国银监会还是审计署，都采取措施对地方政府融资风险进行测量和防范。然而，作为地方公共设施建设的主要行为人，地方政府进行融资是必然选择。问题的关键在于如何在融资流程上更加金融化、市场化、透明化。在金融体制改革的渐进过程中，如何实现地方融资平台与金融市场的无缝对接，才是下一步的运筹帷幄之点。
步子可以迈得大一点
本报记者 胡芳 发自上海
地方融资平台的风险已人所共知，目前当务之急是如何化解这些风险？在地方融资平台风险已经不再是新闻时，这一风险同样被监管层所洞悉，不过，和前一年不同的是，2010年，监管层在治理地方融资平台上做出了实际行动。两部法规的颁布成为治理地方融资平台的“先行者”。
政策“引路”防范风险
近几年，地方融资平台的风险就被大家所熟知，只是一直以来还缺少相应的政策进行引导以及疏散。2010年，随着两部法规的出台，地方融资平台风险疏散开始有了实质性的进展。
公开资料显示，2010年10月底，财政部发布了《地方政府融资平台公司公益性项目债务核算暂行办法》（以下简称《办法》）。《办法》规定，地方政府融资平台需对公益性项目债务进行辅助核算，并要求向同级财政部门报送公益性项目债务报表。
而早在同一年6月份发布的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（以下简称《通知》）对各地融资平台公益性项目作出了清理要求，要求地方融资平台公司今后不再承担公益性项目的融资任务，已承担公益性项目建设运营任务的融资平台公司则需剥离对公益性项目的融资业务。
另据了解，就在上述《办法》颁布不久之后，银监会还对平台贷款的监管办法提出了三项要求：一是对地方政府融资平台贷款实施动态台账管理，要求在前期清查规范的基础上，尽快建立地方政府融资平台台账，明确名单、贷款金额和还款来源；二是商业银行需按现金流覆盖原则开展分类处置工作。依据平台公司自身经营性现金流覆盖情况，平台贷款可通过整改为公司类贷款、保全分离为公司类贷款、清理回收、仍按平台贷款处理等四种方式进行分类处置；三是加强对平台贷款押品、项目现金流和还贷条件以及资产分类、拨备计提的管理。对各类平台贷款要定期开展押品价值评估，及时补充抵（质）押物，防范减值风险。其中，平台贷款的拨备覆盖率及贷款拨备率，不得低于一般贷款拨备水平。
业内人士分析表示，2010年政府具体的工作就围绕两个字：规范。让地方融资平台步入规范的程序和轨道，是防范风险的首要大事。
多方“博弈”规范流程
在相关政策出台之后，地方融资平台的风险又有几何？是否达到了预期效果呢？上海某私募基金负责人顾先生在接受《国际金融报》记者采访时表示，效果当然有，但是能达到多少效果目前还很难说。
“在政策出台后，很多地方政府目前在进行规范工作：这意味着将投资流程规范、手续不全的进行补全以及担保等具体程序该如操作等。”顾先生表示，尽管不能说混乱，但是目前地方融资平台的整顿还处于一个整体规范过程。
“规范同时是一个博弈的过程，涉及到政府、银行、机构等多方面的利益，情况非常复杂，因此整理起来需要时间。”顾先生在接受采访时一再用“复杂”这个词语形容当前地方融资平台现状。
此外，上海某中型基金公司债券基金经理王先生在接受《国际金融报》记者采访时也表达了同样的观点，“现在的情况只能用‘一地鸡毛’来形容”。
如何才能从根本上解决当前地方融资平台的根本问题？在专家看来，这并非易事。
“如果要真正从根源上解决地方融资平台风险，必须从根源上去除，而这个根源则涉及到体系和制度本身。”王经理表示，地方债务本身就是个复杂问题，它涉及到多方面：如现行的财政体制问题；其次，在分税制之下，地方财权与事权匹配改革需与时俱进。这需要中央投入更多的资源，但在现实中，中央财力需投入的方面太多，远不能满足地方的实际需要。
“另外，地方政府债务扩张的直接目的是为了保地方经济、扩建当地基建，这当然是为了地方利益。地方融资平台公司的清理正处于政策高压期，但目前处于博弈阶段，很难从源头上进行根治。”王经理表示。
有业内人士认为，如果无法从体系上进行一个改革，则很难从根源上进行根治。不过他同样认为，目前的整改方向是对的，但是需要时间。这其中风险不一定爆发，只能等待时间验收整改效果，并最终期待转型成功。
政府“化缘”建公共设施
本报见习记者 苏舟 发自上海
所谓地方融资平台，就是指地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。
地方政府投融资平台在改善原有的不太健全的机制下，在金融危机之后，为应付金融危机产生的一系列问题，规范地方政府对于各项建设投资的管理，在新的形势下，以崭新的面貌出现了。现阶段，地方政府融资平台较原有的体制有所改进，目前是一种介于公共部门与私人企业之间的合作模式，是基于地方政府掌控的大量公共资源基础上形成的政府力量与市场力量有效结合的一种方式。
由于每个地方的发展水平不一，所以其特点也不尽相同，但总体上每个地方的融资平台都呈现三个特点。从地方政府融资平台的资本结构来看，各投资公司均未发行股票上市，其主要的资本构成除了自有资本外，主要通过银行借款、债券融资和财政拨款，在融资方式中，因其没有实收资本，多数资金都是通过负债融资，所以这就必然导致其资产负债率比较高。第二，从地方政府融资平台的管理方式来看，各个投资公司，都有自己的下属子公司，对于子公司的主要管理者通过母公司委派制产生，其任免权由母公司决定。第三，从地方政府融资平台的内部控制来看，各投资公司都有自己公司内部明确的内部控制制度，并且都有自己的全面预算、财务计划、财务控制、财务分析和财务考核制度。
融资“豪门”深似海
本报见习记者 苏舟 发自上海
地方政府融资平台是一把“双刃剑”，在给地方经济带来发展的同时，也给地方政府带来沉重债务负担。如果处理不当，甚至可能给中国经济埋下了一颗重磅“地雷”。更有专家表示，高额的地方债务，将可能拖垮中国经济复苏的脚步。据全国政协委员、财政部专家贾康估计，目前地方融资平台债务已达10亿元。专家预计，下一项调控政策将是地方融资平台整肃，其影响力可能会超过房地产调控。
债务状况不明朗
令市场产生恐慌的一个原因是目前地方融资平台债务状况的不明朗。由于地方政府负债余额和融资平台的债务规模目前尚无权威的官方统计数据，因此，它到底会产生多大的风险也就难以得出结论。
2009年底，全国范围内政府投资平台的数量至少达到了8220个，其中相当一部分是地方政府受到上海、重庆两地的做法的启发，到2008年才成立，并被寄望于藉此完成GDP保八任务。
据银监会估计，截至2009年底，地方投资平台总债务额约为5万亿到6万亿元，绝大部分为银行贷款。这只是一个估计数字，即使监管当局也承认并不掌握这一问题的全部。美国西北大学学者史宗翰认为，地方融资平台债务规模较上述预计高出很多，约达11.5万亿元。此外，2010年-2011年期间商业银行还有7.5万亿元对地方融资平台的贷款承诺。银监会估计地方融资平台除了还未偿还的银行贷款5万亿到6万亿元外，还有3万亿元贷款承诺。
局部地区危险性高
局部地区的风险可能危及整个融资平台的安全。从全国范围看，尽管全国7万亿元左右贷款融资的债务率（平台债务余额/本地GDP）并不是很高，部分地区的政府偿债率也在可控范围，但全国人大常委会前副委员长成思危却表示，“不能讲平均”。为什么不能讲平均，成思危说，“那些负债多的县，能让负债少的县去替它还钱吗，那些高于130%、200%、300%的谁来救它，别的省市不会去救它，只能靠中央去救。”财政部副部长李勇此前也发表署名文章称，从微观层面看，个别地区的融资平台债务问题相当严峻。地方融资平台公司贷款，很多因承担公益性项目建设运营而借，主要依靠财政性资金偿还。那些财政相对脆弱的地市级、县级及西部地区平台公司，存在较突出的资本金不足、不规范问题。
行业风险可能显现
有研究显示，地方融资平台贷款严重依赖土地收入，而不是自身项目的现金流。在该研究统计的地方融资平台的余额中，大概有75%与土地挂钩，剩下的25%仅仅靠地方财政支撑。以土地收入作为贷款质押，是很多地方融资平台公司贷款融资的一贯手法。拥有土地之后，城市融资平台可藉此融得规模达土地估价60％-80%的银行贷款。据有关机构估算，2009年全国新增贷款9.6万亿元中，14%贷给城市投资平台。也有人估计远不止这个数目，可能高达4万亿元。而且，土地估价是个难题，如果地块周边不具备未来经济发展潜力或转让价值，土地估价过高是一个风险因素。
央行的加息以及楼市限购令、限外令的相继出台，是否让依赖“土地财政”的模式雪上加霜？业内人士指出，持续加息必然会显著打压土地价格，导致地方“土地财政”收入的减少，从而使得银行对地方融资平台贷款的风险敞口扩大；同时“打需求”政策的持续，或将令开发商减缓购地速度。这意味着，对于财力薄弱的部分地区，尤其是对于那些严重依赖土地收入偿还贷款的平台公司，偿还贷款的风险将加大。
坚决改，但不容易
本报记者 胡芳 发自上海
一般来说，关于地方融资平台的界定：（1）政府主导或绝对控制；（2）主要业务是融入资金；（3）其融资行为全部或部分由地方财政直接或间接承担偿债责任或提供担保；（4）所筹资金主要用于基础设施建设或公益性政府投资项目。
目前地方政府融资平台包括：公益性融资平台和经营性融资平台，具体形式：一是直接作为借款单位的政府部门，如铁道、交通、电力等；二是政府单独设立的平台公司，如政府性项目公司、综合开发投资公司、市政建设公司等；三是政企合一的融资平台，如土地储备中心，开发园区管理公司；四是其他政府融资平台。
那么，地方融资到底以何种方式进行？在保证低风险的情况下，采取何种方式取得双赢效果？在当前地方融资平台尚无法规范的前提下，显然还需要时间。那么除此之外，是否还有其他路径可以让地方政府进行融资呢？
路径一：公私合营？
除了在公开市场发债之外，一些地方融资平台公司也着眼于市场化的融资方式。据介绍，现在地方政府鼓励融资平台公司筛选一些项目，由政府制定相应的税收优惠措施，吸引市场资金进入保障房建设等城市基础设施建设和公共服务行业的投资中。同时，尝试个别项目通过采取公私合营模式组建平台，进行市场化运作，为城市建设注入新的资本来源。此举是否可行？
点评：“几乎没戏！”采访中两位专家异口同声地告诉记者。原因在于：基础建设等项目周期长，投资回报率低，这种项目在市场上几乎吸引不到投资商。因此，这只能是政府主导下的一项工作，离市场化还很远，很远。
路径二：商业银行直投？
要想进一步扩大中央授权发行地方政府债券的规模，为地方政府解决融资难问题。银行机构是否采用直投方式介入地方政府融资平台项目呢？这种模式即商业银行以直投方式，通过旗下投资子公司先期介入较有潜力的地方政府融资平台项目，较为清晰地掌握项目情况，并把握资金去向，其后再逐步跟进信贷投放和启动其他业务。
点评：专家一致质疑。原因是，商业银行直投将直接斩掉银行的资本金，对银行并没有吸引力。银行的投资兴趣点在于风险项目，因为收益高。银行甚少投资这种收益和风险不对称的项目。
路径三：到民间引资？
目前地方政府融资平台单纯以政府信用作担保，并没有自有资产，导致潜在偿债风险较大。如果能够建立相应的评级机制，并由相关评级机构对资金的具体去向和平台风险进行评估，将大大降低地方政府融资平台的风险。某些地方政府融资平台所投入的部分基建领域，是否可以考虑加大民间资本进入的渠道和空间。正确引导民间资本不但能够降低银行业和金融机构的坏账预期，而且能保障地方政府在资金运用上有保有压。
点评：值得商榷。民间资本的引进并非新鲜事，政府一直在研究，很多公用事业如高速公路等在之前已经有了先例，但是具体结果如何则需要等待时间检验。不过总体而言，这些都需要时间。
路径四：增加地方债来源？
能否以增加地方债来源作为解决地方融资平台的利器呢？如允许地方政府发债等？目前中国地方政府尚不被允许发行债券。“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”尽管地方政府发行债券受到法律制约，但随着经济社会的发展，地方政府也有着巨大的筹融资需求，对此中国采取了由中央代理发行地方政府债券的制度。
点评：很难说。这是因为目前各地方政府的政策不同，要解决当前上下不一的情况需要将地方政府的权力上收。如果由省级政府直接发地方债，再以财政划拨的方式将额度下拨，而在当前地方融资平台等事宜还无法规范之时，这一点很难实现。
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