从国有土地行政划拨、协议出让，到引进香港“价高者得”的土地招拍挂制度，再到地王频出引发的制度反思和土地改革，中国的土地制度变革走过了一个从集体转让到市场化竞争、从不透明运作到阳光化竞拍的过程，中国的土地市场和房地产市场正逐步走向民生、走向阳光。

　　“第一槌”敲出金子

　　时光回溯到22年前，改革先锋城市深圳。

　　当时的深圳市政府可谓一穷二白。

　　据深圳市住宅研究中心主任王峰告诉时代周报记者，改革开发初期，深圳最早的一次土地交易发生在1979年，代表当时深圳市政府土地开发管理机构的“深圳市建设委员会房地产公司”与香港妙丽集团签下一份《建设与出售深圳华侨新村楼宇协议书》。这份手写的协议书约定：“根据我国有关引进外资的条例规定，以补偿贸易方式，在深圳市竹园及东湖附近等地建设一处容纳5万人的华侨居住区……”

　　这种“补偿贸易”方式(实际上就是深圳市出地，港方出资合作开发)向港方收取一定的利润分成。通过这种办法，人们看到了深圳土地使用制度改革露出的第一缕霞光。

　　不久，深圳市政府成立了调研组，并特地组织代表团赴香港考察。彼时，一位香港法律界人士发表讲话：“这(指土地)不是钱吗？连马克思都承认土地就是财富。”一语惊醒梦中人，由此深圳人开始了新探索。

　　王峰告诉时代周报记者，1987年9月28日，深圳市首次推出公开招标地块。这块地位于罗湖区深南东路南侧，旧名牛屎湖，同年12月1日，这块土地在深圳市大会堂举行新中国成立以来的首宗土地使用权拍卖会。

　　王峰回忆，“第一拍”当时曾引发不少争议，有人说这是违反宪法，有人说我们要搞资本主义，甚至说是卖国行为。一年后，这块土地被开发成现在的“东晓花园”。当时出售的房价是每平方米1600元。

　　“第一拍”促使了《中华人民共和国宪法》的修改，奠定了改革开放以来中国城市土地管理制度改革的基础；1988年，深圳颁布了我国首个地方性房改方案—《深圳经济特区住房制度改革方案》，拉开了全国住房制度改革的序幕。

　　多元化改革艰难破冰

　　自深圳学习香港经验在全国率先拍卖土地以来，其土地拍卖市场得以持续发展。此后，土地拍卖的做法在全国广泛推广。

　　2006年，国土资源部明文规定改变协议出让土地的方式为公开招拍挂，其初衷本在于公平交易，遏制腐败行为，净化土地市场。然而3年过去之后，一个接一个“地王”的诞生，一次又一次被刷新的高地价，带来了一系列高房价以及地产企业严重两极分化等问题。弊端频频显现。

　　1987年至1999年,深圳市利用拍卖和招标两种方式一共卖出了80多宗地，面积基本上都在1万平方米左右，而每年协议出让面积是100多万平方米，两者相差甚远。1995年、1996年还一度终止了土地拍卖。1998年深圳市土地出让金达108亿元，但这一年仅有的两次招标和两次拍卖，一共只有3.3亿元。1999年之前，深圳90%的土地实行的是非市场价格的协议出让。

　　1999年，浙江开始在全省范围内实行经营性用地一律招标拍卖的制度。2000年，全国土地招标拍卖收益为350亿元，而浙江一个省就达195亿元。浙江的首创受到了中央的重视。2001年,国务院发出15号文件，要求从严控制建设用地供应总量，严格实行国有土地有偿使用制度，大力推行招标拍卖，加强土地使用权转让管理，加强地价管理和规范土地审批行为。次年，国土资源部11号令则对经营性土地协议出让“叫停”，明确四类经营性用地使用权出让必须采用招拍挂方式。

　　此后，这一国家政策更上升为国家法律。2007年3月16日颁布的《物权法》明确规定:“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”

　　当然，我国土地有偿使用制度改革一直继续向纵深推进。2008年1月，国务院3号文件除了明确要求严格落实工业和经营性用地招拍挂出让制度，还明确提出，今后对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用。

　　虽然土地招拍挂制度的变革已成必然趋势，但前行的步伐并不如想象中的顺利，一些举措也只能暂时调整现有的缺陷，要想从根本上剔除制度本身的弊端，还有很长的路要走，土地制度多元化改革将是艰难的破冰之旅。