上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授陆铭 新型城镇化战略要处理好集聚和平衡的关系

  奋斗百年路,启航新征程。2021年是中国共产党成立100周年,中国共产党将带领中国人民开启全面建设社会主义现代化国家新征程。进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局,我国经济发展的空间结构发生了深刻变化,中心城市和城市群将成为中国经济增长最大的潜能所在。

  在此背景下,新型城镇化战略、土地制度改革和乡村振兴应该如何更好地推进?上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭就此接受了21世纪经济报道专访。

  世界瞩目的伟大成就

  《21世纪》:你如何看待建党百年,我国在社会经济领域取得的辉煌成绩?

  陆铭:100年来的征程主要分为三个阶段。第一阶段就是1949年以前,经过艰苦斗争,中国共产党带领中国人民实现了国家的独立自主;第二阶段,就是1949年到1978年期间,这个阶段主要是一方面建设了完整的经济体系,另外就是通过扫盲运动、全民卫生运动,在教育和健康两个方面取得了进步;第三阶段是从1978年至今,40多年的改革开放的历史,中国重新加入到全球化的进程中,通过国内外的资本、技术和国内丰富的劳动力资源相结合,获得了非常快速的经济发展,从一个贫穷落后的农业国,迅速成长为世界第二大经济体,人均收入水平即将迈入高收入国家行列。这么大的一个国家,在这么短的时间里获得这么快速的经济成长,这在全世界人类历史来讲,都是一个伟大的成就。

  在40多年发展过程中,中国坚定了市场化的改革决心,提出让市场成为配置资源的决定性力量,并且也非常明确要持续地推进开放,构建人类命运共同体。中国一方面因市场化和开放获得了显著的经济成就,同时也让市场化和开放这两个理念深入到中国人民的心中,这对中国接下来取得进一步发展,打下了非常好的基础。

  在经济快速发展的过程中,中国的城镇化进程也取得了非常迅速的进展。改革开放之初,中国的城镇化率只有18%,从这个意义上讲,中国是一个以农业人口为主的国家,而根据第七次全国人口普查,现在中国的城镇化率已经接近64%。在40多年的时间里,平均每一年城镇化率就提高超过一个百分点,用一代人多一点的时间,完成了其他发达国家在历史上用几十年甚至上百年走过的道路,这是非常了不起的。

  以人民为中心的新型城镇化

  《21世纪》:“十四五”规划提出,要坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略,健全区域协调发展体制机制,完善新型城镇化战略,构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。新型城镇化战略应该如何更好地推进?

  陆铭:我认为新型城镇化战略最关键的,就是要处理好集聚和平衡之间的关系,要在生产要素合理流动和高效集聚的过程中,在发展中营造平衡,在集聚中走向平衡。

  城镇化是一种符合经济发展规律的现象。城市拥有更高水平的服务质量和服务的多样性,能够吸引资源从农村向城市集中,从小城市向大城市集中。与此同时,在发展以海运为主要手段的国际贸易方面,一些有优势的地区,尤其是东南沿海地区,长江中下游地区以及珠江三角洲地区,形成了经济发展更快的态势。

  生产要素向少数地理条件较好的地方集中,这与我们传统上强调经济资源均匀分布的观念,形成了一定冲突。因此有一段时间,社会各界都主张通过行政干预的方式,把一些经济资源引导到缺乏地理优势的地区,这就客观上形成了经济在行政力量的干预下分散发展,与市场化、全球化、现代化的经济发展要求生产要素集聚,这两者之间的矛盾。

  这种矛盾实际上是因为在区域经济问题上,没有在理论上解释清楚集聚和平衡之间的关系。事实上,现代经济的发展,不管是理论上还是一些发达国家的历史经验里,都说明经济的集聚可以伴随着不同地区、不同城市之间、农村和城市之间在人均GDP、人均收入和生活质量方面的均等化。我国过去将近20年的发展也有同样的规律。换句话说,如果我们把平衡发展理解为人均意义上的差距缩小的话,中国今天正在出现的态势是,经济和人口在向少数地区集中,但是地区之间、城乡之间、南北之间的人均GDP差距都是缩小的。这就是发展理念的变化。

  未来中国如果按照中央财经委员会第五次会议所提出的,要尊重区域经济发展的规律,促进各类生产要素合理流动和高效集聚,在发展中营造平衡,那么,我认为下一阶段中国城市化的进程就可以走得更加健康和可持续。

  《21世纪》:城镇化过程中,城市落户门槛应该如何降低?公共服务资源如何按常住人口配置?

  陆铭:城区常住人口在500万以下的中小城市,落户门槛已经在制度上放开,而且最近改革的进程还有所加快。接下来要在城区常住人口500万以上的特大和超大城市打一场攻坚战。

  相关的人口普查显示,北京和上海外来常住人口中,在当地居住超过五年的约50%,其中居住超过十年的约20%,但都没有户籍。国家层面已经非常明确,未来要加快市民化的进程,要确保在积分制度当中,以实际的居住年限和社保缴纳年限来作为积分的主要标准,相应地降低教育水平的权重。我认为这是实事求是,也是以人民为中心的一种改革的指导思想。

  公共服务不均等,以及留守儿童等问题,亟待通过改革进行解决,其中重点的是外来人口的子女教育问题。地方政府应该在税收中用更高的比重来做增量的教育和医疗投入。我建议允许一些人口大量流入的、经济较发达的地区,可以发行专项政府债券,为外来人口市民化提供资金来源。第二,中央向地方的财政转移支付,应该从原来的按户籍分配,改为按照流动人口的方向来分配,以缓解人口流入地的公共资源不足的问题。第三,发挥市场和社会的力量,来弥补公共资源的不足,这其中包括社会办学、企业办学、慈善机构以及外来人口自己出一部分费用。实际上现在像广州等地,已经存在着大量利用市场和社会力量办学的投入模式,有效地缓解了政府公共资源不足的问题。

  在城镇化背景下推进乡村振兴

  《21世纪》:乡村振兴战略是建设现代化经济体系的重要基础。在人口和经济都往城市集中的背景下,推进新型城镇化与乡村振兴如何协调发展?

  陆铭:关键的问题是对乡村如何振兴的理解和措施。前面已经讲到,城镇化率不断提高,是经济发展的客观规律,也是人民对美好生活的向往的一种选择结果。因此,乡村振兴必须要放在城镇化的大背景之下来推进。

  人口的适度流出,实际上是有利于在农村地区的人均劳动生产率和收入水平的提高的。对于继续留守农村的人口,会获得更高的人均资源,比如更高的人均土地面积、更高的人均自然资源产量,和更高人均旅游业产值,这有利于农村的产业走向规模化和现代化。

  为了适应农业规模化、现代化的需求,农村地区需要做以下几个方面的调整:一是行政机构的撤并,一些人口流出的村、镇,甚至是县,需要跟周边其他地区进行合并,通过适当地集中,来提高地区公共服务的质量;二是土地制度要能够适应规模化的农业和旅游的发展。可以通过农业用地的流转,闲置宅基地转化成旅游业用地等,扶持现代化的农业产业。

  总的来讲,对于乡村振兴战略需要实施一种我称之为“人出来、钱进去”的战略。所谓钱进去,就包括资本、技术、管理和数据等,需要畅通城乡之间生产要素双向的、有效的循环,来为各种人口和生产要素找到更高的回报来创造条件。

  《21世纪》:土地制度改革对中国经济转型的意义是什么?在土地制度改革和推进城镇化的过程当中应遵守哪些原则?

  陆铭:我国土地的供应和需求之间存在一种空间错配——在人口流出的地方,有大量闲置的基础设施和新城,而在人口流入的地方,又出现了住房建设供应跟不上需求等问题。对此,中央现在提出要让建设用地指标跟人口流动的方向一致起来,应该说正在解决这样的问题。

  此外,由于地方政府比较在意当地的经济增长总量和税收的最大化,所以对住宅用地的供应并不充分,更多的是用于工业用地和商服用地,导致了一些城市土地供应结构不合理的问题。

  农村地区相对来说比较复杂的问题就是宅基地制度的改革。现在宅基地只能在同村的村民之间进行转让,未来我认为可能两个方面要做突破。一是人口流出的农村,大面积闲置的宅基地要逐渐地复垦为农业用地,产生出来的建设用地指标可以进行跨地区交易。如果能做到,这对农民增加收入是一个很好的机会。二是一些接近大城市、都市圈的农村地区,宅基地有转化为其他用途的可能性,比如集体经营性建设用地可以直接入市(这是地方正在进行的改革),此外,在自愿且有偿的情况下,农村闲置宅基地可以用来发展多元产业,不再起居住功能,而更多地变成产业用地,或旅游业的民宿等。我认为要出相应的政策来进行规范,确保一方面能够提高土地的利用效率,另一方面也能保证农村的集体和个人,在宅基地转变为其他用途的过程中,获得合理的收益。